Так называемое реформирование ГСЭС не только «наломало дров» в сфере санитарно-эпидемиологического надзора, но и стало прецедентом защиты прав медицинских работников в суде. Ведь решения сверху должны быть и мудрыми, и законными.
Сергей МАЛОВИЧКО, заместитель Председателя по правовой работе Донецкой областной организации Профсоюза работников здравоохранения Украины, адвокатПервым испытанием на прочность стала фактическая ликвидация ГСЭС согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 14.11.2011 г. №1184. Только-только создав службу, Правительство «прописало» поэтапно сократить ее почти на 50%! Тогда же наша областная организация Профсоюза обратилась в суд с требованием признать упомянутый документ незаконным — этот шаг объединил профсоюзы в борьбе за сохранение ГСЭС, благодаря чему полного разрушения службы удалось избежать. Хотя (как это ни парадоксально) по тому судебному делу не было принято решения относительно законности обжалованного постановления Кабмина…
Второе испытание для ГСЭС (оно продолжается и доныне) связано с реализацией Постановления Кабинета Министров Украины от 10.09.2014 г. №442 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» (далее — Постановление №442). Принятие этого документа — яркий пример разрушительного действия вируса «реформ ради реформ», угрожающего не только отдельной службе, но и всему населению страны.
Постановление №442, «реформаторский» замысел которого предусматривает присоединение ГСЭС к вновь созданной Государственной службе Украины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей, — очередное покушение на Госсанэпидслужбу с целью уничтожения ее структуры, полномочий и кадрового потенциала.
15 октября 2014 года в Киеве под эгидой Федерации профсоюзов Украины под стенами Кабмина прошла предупредительная акция протеста с требованиями упразднить положения Постановления №442 в части реорганизации ГСЭС, а также не допустить сокращения свыше 25 тыс. медицинских работников службы и потери ими права на социальные гарантии. К сожалению, озвученные профсоюзами и специалистами отрасли замечания Правительство оставило вне поля зрения. Поэтому в декабре 2014-го Профсоюз работников здравоохранения Украины обратился в суд с требованием признать незаконным Постановление №442 в части реорганизации ГСЭС. В этот раз на стороне Профсоюза в суде выступили и Министерство здравоохранения Украины, и Госсанэпидслужба Украины.
В юридическом аспекте вопроса никто не отрицает полномочий Кабмина создавать, реорганизовывать и ликвидировать центральные органы исполнительной власти. Единственное, что для этого нужно, — соблюдение Регламента Кабинета Министров Украины. Это требования Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» и существенное основание для взвешивания законности любых его решений. А Регламент предусматривал согласование проекта Постановления №442 (в части реорганизации ГСЭС) с МОЗ Украины как с главным органом исполнительной власти по формированию государственной политики в сфере санитарного и эпидемического благополучия населения. Еще накануне обращения в суд Профсоюз получил ответ от главного разработчика Постановления №442 — Министерства юстиции, в котором то ссылалось на «официальную позицию МОЗ Украины», однако, как оказалось, соответствующего письма (о согласовании упомянутого Постановления МОЗ Украины) нет. Зато тогдашний заместитель Министра здравоохранения Наталья Лисневская в официальном письме МОЗ (приложенному к ответу Минюста) четко указала: «Проект постановления не поступал на согласование в Министерство здравоохранения Украины, что не соответствует §37 Регламента Кабинета Министров…» Дополнительное подтверждение этого факта — письмо с подписью другого (на то время) заместителя Министра здравоохранения Украины Алены Терещенко, где также отмечено, что «проект постановления… на согласование в МОЗ Украины не поступал».
Еще одна деталь, возможно, для кого-то неважная, но с юридической стороны существенная. Постановлением №442 прописана так называемая реорганизация Государственной санитарно-эпидемиологической службы, но юридически таковой не существует, поскольку в Едином государственном реестре обозначена Государственная санитарно-эпидемиологическая служба Украины.
На протяжении рассмотрения дела Профсоюз неоднократно выступал с ходатайством запретить в судебном порядке государственному регистратору вносить какие бы то ни было записи в Государственный реестр юридических лиц касательно ГСЭС и отчуждения ее имущества (на практике это помешало бы сокращению тысяч работников службы, которых уже неоднократно предупреждали о нем). К слову, можно лишь представить состояние людей, вынужденных работать в атмосфере постоянного напряжения, неопределенности, да еще и получать подобные «письма счастья» об угрозе сокращения! Однако суд отказался удовлетворить ходатайство Профсоюза, мол, принятие такого решения по делу будет означать принятие решения по существу. Тогда фактически это значит, что суд загодя принимает решение по сути в пользу субъекта собственных полномочий — Кабинета Министров?
По-видимому, не так быстро, как хотелось бы авторам Постановления №442, но для его продления принимаются решение за решением, уничтожающие ГСЭС и обостряющие санитарно-эпидемиологическую ситуацию в стране.
Представитель Правительства в суде показал документы, которые подтверждают, что ГСЭС Украины была обозначена в Перечне центральных органов исполнительной власти в первых двух вариантах проектов Постановления №442, а впервые «исчезла» из него с предписанием о реорганизации 2 сентября 2014 года — после консультаций с международными организациями (какими именно — никому не известно, в протоколе указаны только фамилии присутствующих на совещании). Мало того что Кабмин советуется с международными организациями, названия которых никто не оглашает по неизвестным причинам, он еще и игнорирует законных социальных партнеров — профсоюзы. Более того, в объяснительной записке к проекту Постановления №442 (которая, кстати, по судебному делу фигурирует в нескольких вариантах!) указано, что консультаций с общественностью и дополнительных расходов из государственного или местных бюджетов на его воплощение не нужно, и он, якобы, не касается социально-трудовой сферы. Да неужели? Тогда почему ГСЭС после принятия Постановления №442 получила запрос от Минфина относительно финансового обеспечения мероприятий, связанных с реализацией ее норм? В приложениях к письму ГСЭС от 30.11.2014 г. №06.21-10945/17 прогнозировалось сокращение в 2015 году работников службы с необходимыми выплатами (в соответствии с законодательством) на сумму 285 763,7 тыс. грн. А еще предусматривались «массовое сокращение специалистов гигиенического/эпидемического профиля», «неуправляемая эпидемическая ситуация, рост расходов бюджета и средств граждан, а также социальное напряжение в обществе», удваивание количества случаев инфекционных болезней с соответствующими финансовыми потерями около 29 млрд грн на год.
В то же время, пока реформаторы вершат свои дела, отраслевой Профсоюз, МОЗ и ГСЭС продолжают добиваться правды в суде. Первой победой по делу стало постановление Высшего административного суда Украины (ВАСУ) от 23.09.2015 г., признавшее незаконными решения судов первой и апелляционной инстанций, принятые не в пользу Профсоюза, — дело отправили на новое рассмотрение.
Невзирая на открытость вопроса законности Постановления №442 и наши ходатайства о приостановке его выполнения, документ продолжают претворять в жизнь. Постановлением Кабинета Министров Украины от 23.09.2015 г. №749 работников ГСЭС Украины исключили из установленного Постановлением Правительства от 05.04.2014 г. №85 граничного числа работников аппарата и территориальных органов центральных органов исполнительной власти. В настоящее время службу пытаются разделить между новообразованным Центром общественного здоровья и Госпродпотребслужбой, и все это — на основании печально известного Постановления №442.
3 декабря 2015 года во время нового разбирательства дела суд первой инстанции опять наступает на старые грабли: не считает Постановление №442 незаконным, утверждая, что оно согласовано с МОЗ Украины письмом от 09.07.2014 г. №37-31-3-10/10100. И это при том, что само Министерство в письме от 26.01.2016 г. №02.2-18/9/17/91/ЗПі-16 (с подписью заместителя Министра — руководителя аппарата Романа Василишина) заверяет: «Такое письмо не создавалось и не регистрировалось!»
20 января 2015 года дело рассмотрел Киевский апелляционный административный суд (по апелляционной жалобе Профсоюза, к которой присоединились Днепропетровская, Донецкая, Запорожская, Полтавская, Харьковская, Черкасская и Черновицкая областные организации Профсоюза работников здравоохранения Украины, а также Днепропетровская городская организация Профсоюза и Киевский городской профсоюз работников здравоохранения). Наше требование — упразднить решение Окружного административного суда города Киева от 03.12.2015 г. Апелляционную жалобу поддерживают представители МОЗ и ГСЭС Украины. При рассмотрении дела у судей апелляционной инстанции возникло много вопросов к представителю Кабмина, который, однако, не смог дать вразумительных ответов. В разбирательстве дела был объявлен перерыв, продолжение назначено на 3 февраля 2016 года. Надеемся на справедливое решение, поскольку верховенство закона должно касаться не только действий рядовых граждан, но и прежде всего решений власти, которая просто обязана быть образцом соблюдения законности в государстве.
Точка зрения
Александр Кравчук, заместитель директора ГУ «Научный центр превентивной токсикологии, пищевой и химической безопасности им. академика Л. И. Медведя»Почему Постановление №442 получило такой резонанс? Оно механически объединило разные структуры, без учета специфики их работы и того, что эпиднадзор — лишь одно из многочисленных заданий, выполняемых санэпидслужбой. Фактически ГСЭС — условный барьер для всех угроз, которые могут возникнуть в государстве (инфекционных, радиологических и пр.). А контрольная функция, надзор за объектами (ради чего и объединили все службы) — это никоим образом не основное задание ГСЭС. Если бы речь шла исключительно об объединении именно контрольных функций разных служб в одну — никаких проблем не возникло бы. Учитывая современные подходы к контролю, наличие унифицированных форм соответствующих актов, любого инспектора (не медика) можно научить осуществлять плановые проверки объектов. А что делать в нестандартных ситуациях? Ведь только врач может заметить и оценить степень угрозы здоровью людей, понимает, как предотвратить опасные последствия и насколько ситуация контролируема. Даже элементарные вещи: соблюдаются ли нормы освещения в школе, соответствуют ли парты возрастным особенностям детей — не сможет оценить ветеринар или же специалист службы защиты прав потребителей. То же касается и санитарных норм заведений питания. В каждом государстве создана целостная система, не оставляющая белых пятен в эпидемиологическом надзоре. Почему Украина должна быть исключением? Контроль состояния объектов среды жизнедеятельности человека (состояние воды, почвы, атмосферного воздуха), анализ заболеваемости — все это было функциями ГСЭС, выполнять которые посильно лишь специалистам с медицинским образованием. Ведь их задание — не только констатировать нарушения, налагать штрафы, но и посоветовать, как устранить недостаток, какие профилактические меры принять в дальнейшем и т. п. В случае возникновения вспышек также анализировались все факторы: инфекционные, химические, радиологические и пр. И только после этого приступали к определенным действиям. То есть новая система, созданная на основании Постановления №442, прежде всего разрушила комплексный подход к санитарно-эпидемиологическому надзору в стране. Отныне врачей фактически устранят от выполнения собственно врачебных функций, оставив им роль статистиков.
Если бы вновь созданная Госслужба по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей, которая будет выполнять роль такого инспектора, хотя бы координировалась МОЗ Украины, тогда была бы надежда на то, что она справится с заданием защиты здоровья населения. В настоящее время же выходит: в случае выявления определенных нарушений и даже выяснения их причин не известно, что с этим «багажом» делать — как лечить людей, каких специалистов привлекать. Напрямую это сделать невозможно, нужно разрабатывать отдельные межведомственные акты, но такое в упомянутом Постановлении почему-то не предусмотрено. И в этом — основная опасность. Именно потому мы пытаемся донести свои аргументы до правосудия, чтобы судьи поняли, насколько важным было общественное обсуждение Постановления №442 (в части реорганизации ГСЭС), и признали документ незаконным из-за его отсутствия (как и согласование с МОЗ Украины). Во время судебных слушаний представитель Кабмина утверждал, что оно проводилось с какими-то международными организациями. Прошу прощения, но это не общественное обсуждение, это консультирование (в лучшем случае). Или мы уже принимаем законы, советуясь с гражданами других стран, при этом игнорируя собственных? Потому наше основное требование — принятие нормативного акта в такой важной сфере, как безопасность здоровья населения, который должен соответствовать законной процедуре, этому должно предшествовать полноценное обсуждение с привлечением общественности и специалистов медицинского профиля.
Во время «первой волны» реформирования уже и без того сократили функции ГСЭС, часть из них откорректировали. Но «вторая волна» доводит ситуацию до абсурда: в стране, где риски и угроза национальной безопасности (в частности и эпидемиологической) значительно выросли из-за событий на Востоке и усиления миграционных процессов, государство фактически отказывается от эпиднадзора, разрывает механизм гарантирования инфекционной безопасности, ломает работающую систему (вместо того чтобы просто усовершенствовать ее в соответствии с требованиями времени). Хорошо, что благодаря усилиям МОЗ Украины Постановление №442 было немного откорректировано — эпиднадзор в виде наблюдения был передан Министерству. Наблюдение — дело хорошее, но какой в нем смысл, если врачи и в дальнейшем не будут иметь права выйти на объект, а эпиднадзор на границах государства не будет контролировать МОЗ? Раньше, когда санитарные врачи на границе замечали подозрительного больного, «включалась» немедленная система реагирования, задействовалась инфекционная служба и т. п. Сможет ли инспектор (не врач, а в лучшем случае ветеринар) заметить больного, профессионально определить его состояние и потенциальную опасность для окружающих? И смогут ли межведомственные приказы (которые еще надо наработать!) заменить оперативную систему реагирования прямого действия? Когда нужно будет реагировать быстро — ничего не выйдет.
И зачем строить Вавилонскую башню, если можно просто отработать механизм, ради которого данное постановление появилось, — уменьшить давление на бизнес. Но для этого не надо было игнорировать мнения специалистов всех отраслей, разрушать то, что во всем мире остается сферой здравоохранения. Не обязательно врачу инспектировать парикмахерскую? Ну и не надо. Но хотя бы школы, детсадики и другие важные объекты оставьте под медицинским надзором! Тем более, что раньше планировалось координировать деятельность вновь созданной службы через Кабмин, а согласно новому Положению она будет подчиняться… Министерству агропромышленной политики! То есть медицинскими проблемами (они прописаны в функциях новой службы) станут заниматься аграрии.
Постановление №442 было принято в сентябре 2014 года, но до сих пор еще не заработало. За почти полтора года можно было создать нормальную систему, приемлемую для всех ведомств, которая бы легко координировалась. А на сегодня нет ответов на элементарные вопросы, например, куда отправлять экстренные сообщения об инфекционных болезнях — в МОЗ, которое может их разве что коллекционировать, или в новую службу, имеющую право зайти на объект, отреагировать, но «медицинские» решения будут принимать немедицинские работники? В руководстве новой службы нет врачей, в санэпидемиологическом подразделении — небольшое управление из 12 человек (приблизительно 5% от общего количества центрального аппарата). И это при том, что основным заданием службы является защита здоровья населения!
Отсутствие логики не просто настораживает — пугает. Потому, бесспорно, лучшим вариантом стала бы отмена упомянутого постановления, и, честно говоря, я не очень верю, что найдутся судьи, которые отважатся признать действия Кабмина противоправными.
Однако такое решение было бы не просто справедливым и на благо населения страны, оно, как ни странно, сохранило бы «лицо» Кабмина. Если постановление признают противоправным, Правительство может достойно выйти из ситуации: принять соответствующее решение, но согласно процедуре. Правда, тогда ему придется прислушиваться к мнению специалистов. Однако у нас гражданское общество! Поэтому давайте сделаем так, чтобы решение власти устроило всех — предпринимателей, специалистов разных отраслей, рядовых граждан. Иначе вновь созданная служба станет слоном в посудной лавке, и рано или поздно придется обращаться к специалистам за советом, как спасти ситуацию и, в конечном итоге, возвращать много чего на круги своя.
Но тогда это уже будет не мудрым решением власти, а доказательством ее ошибок. Какую цену заплатит за них общество?
