Новый закон о коррупции: ответственность усиливается

26 апреля 2015 года введен в действие новый Закон Украины №1700-VII «О предотвращении коррупции» (далее — Закон №1700-VII), который завершил цикл обновления антикоррупционного законодательства нашей страны. Какие положения больше всего коснутся деятельности медицинских учреждений? Что должны знать медработники, чтобы не стать нарушителями новых антикоррупционных требований?

Новая классификация правонарушений

Прежде всего следует заметить, что Закон №1700-VII размежевывает коррупционные правонарушения и правонарушения, связанные с коррупцией, то есть устраняет недостатки предыдущего антикоррупционного Закона, принятого в 2011 г., который все нарушения называл коррупционными — шла ли речь о получении взятки, или же о несвоевременной подаче декларации. Такой подход противоречил толкованию понятия коррупции (использование служебных полномочий с целью получения неправомерной выгоды).

Андрей Олийнык, старший преподаватель кафедры организации и управления охраной здоровья ЛНМУ им. Д. Галицкого, заведующий отделом правовой работы Львовской областной организации профсоюза работников здравоохранения Украины, адвокат

Правонарушениями, связанными с коррупцией, являются деяния, которые не содержат признаков коррупции, но нарушают установленные законом о коррупции требования, запреты и ограничения. За их совершение, как правило, наступает административная ответственность: речь идет об административных нарушениях, предусмотренных главой 13-А (ст.ст. 1724, 1729) Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее — КУоАП), и таком преступлении как декларирование недостоверной информации (ст. 366-1 УКУ).

Закон №1700-VII практически не изменил определения субъектов ответственности за нарушения в сфере коррупции. Впрочем, не решил и ключевой вопрос — кто конкретно является должностным лицом в учреждении здравоохранения. А учитывая усиление уголовной и административной ответственности, а также расширение спектра новых требований Закона №1700-VII, этот вопрос в настоящее время приобретет еще большую актуальность.

Правовые последствия: увольнять — не увольнять?

Закон №1700-VII не содержит прямого требования относительно обязательного увольнения работника, который привлечен к уголовной или административной ответственности за коррупционные нарушения (в течение 3 дней со дня получения копии приговора или постановления суда, как это было предусмотрено Законом в 2011 г.). Отныне изменена и редакция п. 7-1 ст. 36 КЗоТ, на основании которого происходило такое увольнение. Упомянутая норма будет касаться лишь служащих, что в течение года после прекращения работы в органах государственной власти или местного самоуправления вопреки запрету заключили трудовой договор с частным юридическим лицом, относительно которого они ранее осуществляли определенные руководящие, контролирующие или наблюдательные полномочия. Таким образом, законодатель перевел решение этого вопроса на суд.

С 26 апреля 2015 г. КУоАП дополнен новым видом административного взыскания: лишение права занимать определенные должности или заниматься конкретной деятельностью (речь идет о запрете выполнения организационно-предписывающих или административно-хозяйственных функций). Такое взыскание в административных делах применяется как дополнительное: сроком на 1 год, если оно специально предусмотрено в санкции статьи (например, при повторном совершении правонарушения), или на срок от 6 месяцев до 1 года — если с учетом обстоятельств дела суд признает невозможным сохранение за лицом права занимать определенные должности.

Зато в уголовных делах такое наказание использовалось и ранее — как основное (на срок от 2 до 5 лет) и как дополнительное — от 1 до 3 лет. К тому же суд принимает такое решение не только когда это предусмотрено в санкции соответствующей статьи, но и принимая во внимание особенности и обстоятельства конкретного дела. В данных случаях трудовой договор прекращается на основании п. 7 ст. 36 КЗоТ — по приговору суда, которым работник осужден к лишению свободы или другому наказанию, исключающему возможность продолжения работы. Однако если суд лишит лицо права занимать соответствующую должность в административном деле, прямого основания для его освобождения нет.

Изменения в сфере финансового контроля

В Законе №1700-VII финансовому контролю посвящен целый раздел (в предыдущем Законе — лишь одна статья), и это свидетельствует об особом значении этого антикоррупционного мероприятия. Кстати, в раздел внесены кардинальные изменения.
Закон №1700-VII вводит новую систему, согласно которой декларация лиц, уполномоченных к выполнению функций государства или местного самоуправления, подается путем ее заполнения на официальном веб-сайте Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (в дальнейшем — Агентства) со следующим внесением в Единый государственный реестр деклараций лиц. Доступ к этой базе будет открытым (кроме информации об идентификационном коде, дате рождения, местонахождении объектов недвижимости), и каждый гражданин сможет ознакомиться с декларацией любого должностного лица в интернете. Определен и срок хранения деклараций в реестре — в течение всего периода работы лица на соответствующей должности, 5 лет после прекращения этих функций, а последней декларации — бессрочный.

Впрочем, согласно заключительным положениям Закона №1700-VII при внедрении новой системы декларации подаются, как и ранее, в отдел кадров учреждения.

Как и прежде, финансовый контроль распространяется и на служащих органов здравоохранения, и на должностных лиц государственных и коммунальных медицинских учреждений. Ключевые обязанности относительно финансового контроля также не претерпели существенных изменений, а именно:

•  до 1 апреля следует подавать декларацию за предыдущий год;
•  в случае трудоустройства на соответствующую должность декларация подается к моменту назначения или избрания на должность;
•  лица, которые прекращают деятельность, связанную с выполнением функций государства или местного самоуправления, подают декларацию на момент увольнения за неохваченный предыдущим декларированием период;
•  в течение 10 дней необходимо в письменном виде сообщить Агентству (ранее — налоговой службе) об открытии валютного счета в иностранном банке.

Следует обратить особое внимание на новые требования финансового контроля. В частности, субъекты декларирования должны в течение 10 дней в письменном виде сообщить Агентству о существенном изменении имущественного состояния, а именно получение дохода или приобретение имущества на сумму, превышающую 50 минимальных зарплат.

Декларации будут проверяться пристальнее

Закон №1700-VII предоставляет Агентству широкие полномочия относительно проверки деклараций. В частности, организация будет контролировать своевременность их подачи (в течение 15 рабочих дней); осуществлять логический и арифметический контроль. Раньше эти функции полагались на уполномоченные подразделения (лиц) по вопросам коррупции в учреждениях, а с 1 января 2015 г. логический и арифметический контроль осуществляет налоговая служба.

Полная проверка декларации отныне будет осуществляться в течение 90 дней со дня ее предоставления: выясняться достоверность задекларированных данных, точность оценки задекларированных активов, наличие конфликта интересов и признаков незаконного обогащения.

Обязательной полной проверке подлежат декларации служебных лиц, которые занимают ответственное и особо ответственное положение, связанное с высоким уровнем коррупционных рисков, а также в случае выявления несоответствий по результатам логического и арифметического контроля любой декларации.

Важный момент: полная проверка проводится и тогда, когда член семьи декларанта отказался предоставить полную и достоверную информацию о себе для внесения в декларацию (как свидетельствует практика, подобные ситуации возникают достаточно часто).
Агентство может осуществлять и выборочный мониторинг образа жизни декларантов, например, на основании надлежащих обращений, сообщений СМИ или любой информации из других открытых источников о том, что некто «живет несоответственно своим доходам».

В то же время Закон №1700-VII значительно усилил и дифференцировал ответственность за невыполнение или неподобающее выполнение требований финансового контроля.

В частности, ст. 172-6 КУоАП устанавливает административную ответственность за:

•  несвоевременную подачу декларации — штраф от 50 до 100 необлагаемых налогом минимальных доходов граждан (н. м. д. г.);
•  утаивание или несвоевременное сообщение об открытии валютного счета в учреждении банка-нерезидента либо о существенных изменениях имущественного состояния (штраф от 100 до 200 н. м. д. г.);
•  повторное совершение упомянутых действий (штраф от 100 до 300 н. м. д. г. с конфискацией дохода или вознаграждения и лишением права занимать определенные должности либо заниматься определенной деятельностью на протяжении 1 года).

Что особенно важно, с 26 апреля 2015 г. введена уголовная ответственность за предоставление заведомо недостоверных сведений в декларации или преднамеренную неподачу декларации (ст. 366-1 УКУ). Такие действия караются лишением свободы на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет.

Конфликт интересов должен быть исчерпан

В отличие от предыдущего Закона, под конфликтом интересов предусматривающего любое противоречие, которое могло влиять на объективность и непредвзятость решений и действий должностного лица, Закон №1700-VII разделяет потенциальный и реальный конфликты интересов.

Потенциальный конфликт возможен при явном присутствии частного интереса в сфере, где лицо реализует свои служебные или представительские полномочия, что может влиять на объективность и непредвзятость решений и действий.

Реальный конфликт — это противоречие между частным интересом лица и его служебными или представительскими полномочиями, что влияет на объективность и непредвзятость решений и действий.

Следует также пояснить, что под частным интересом понимают любой имущественный или неимущественный интерес, в том числе предопределенный личными, семейными, дружественными или другими внеслужебными отношениями с физическими или юридическими лицами, в частности и те, которые возникают в связи с членством или деятельностью в общественных, политических, религиозных и других организациях.

Толкования этих понятий должны быть четче. Например, не понятно, к какому виду конфликта интересов причислять пребывание в прямом подчинении близкого лица.

В то же время новый Закон предусматривает: в случае сомнения относительно наличия конфликта интересов должностное лицо обязано обратиться за разъяснением в территориальный орган Агентства. При этом законодательно установлена презумпция наличия конфликта интересов, до тех пор пока Агентство не подтвердит его отсутствия. Должностное лицо обязано предпринять все предусмотренные меры урегулирования такого конфликта.

Ст. 172-7 КУоАП предусматривает административную ответственность только относительно реального конфликта интересов. В частности, если лицо не сообщило о наличии такого конфликта в установленном Законом порядке, на него будет наложен штраф в размере от 100 до 200 н. м. д. г.; совершение действий или принятие решений в условиях реального конфликта интересов потянет за собой штраф от 200 до 400 н. м. д. г., а повторное совершение упомянутых действий — от 400 до 800 н. м. д. г. с лишением права занимать определенные должности или заниматься конкретной деятельностью на протяжении 1 года.

Закон №1700-VII не содержит указания на обязательность письменного сообщения руководителю о наличии конфликта интересов, как это было раньше. В то же время руководитель обязан принять решение относительно урегулирования конфликта интересов в течение 2 рабочих дней в случае получения такого сообщения.

Предусматриваются и конкретные пути урегулирования конфликта интересов:

•  устранение лица от выполнения задания, совершения действий, принятия решения или участия в его принятии в условиях реального или потенциального конфликта интересов;
•  применение внешнего контроля — назначение другого работника, проверяющего решения или действия должностного лица, у которого явный конфликт интересов, или присутствующего при такой проверке;
•  ограничение доступа лица к определенной информации;
•  пересмотр объема служебных полномочий лица;
•  перевод лица на другую должность;
•  увольнение работника.

Очевидно, самым распространенным из названных мероприятий станет внешний контроль, поскольку перевести работника возможно лишь при его согласии, а специальные основания для его увольнения в таких случаях пока не предусмотрены трудовым законодательством. Дополнительных разъяснений Агентства требуют и некоторые другие пункты нового Закона, чтобы при практическом их применении не возникали недоразумения. Поэтому будем надеяться, что такие объяснения появятся незамедлительно и будут четкими и понятными.