Зміна власника – медичні заклади потрапили в цейтнот

Адміністративно-територіальна реформа та процеси децентралізації у черговий раз позначилися на розвитку мережі комунальних закладів охорони здоров’я. Одним із ключових питань сьогодні є передача районних медичних підприємств новим власникам – територіальним громадам. Як це зробити без втрат для закладу, його працівників і пацієнтів?

Як децентралізується охорона здоров’я та чи зміниться система управління закладами?

Внаслідок укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, а також перерозподілу доходів та видатків між бюджетами громад і району, базовим суб’єктом у сфері охорони здоров’я стали територіальні громади, а районні ради, навпаки, такі повноваження втратили.

Це, своєю чергою, обумовило правову підставу та бюджетну необхідність передачі районних медичних закладів у власність новосформованих територіальних громад. Ключовим чинником цього процесу стали саме зміни бюджетного законодавства, а не адміністративно-територіальна реформа, оскільки районний поділ, як і районні ради, залишаються надалі.

Схожа ситуація уже мала місце, коли утворювалися перші об’єднані територіальні громади. Аналогічні процеси відбуваються сьогодні, з тією відмінністю, що тоді районна рада лише віддавала ОТГ частину майна та функцій, а тепер усі належні їй заклади повинні бути передані (розподілені) громадам, які сформувалися на території ліквідованого району.

Таким чином, ми отримали чітку трирівневу систему управління охороною здоров’я: базовий (громада) – обласний – державний.

Хто стане правонаступником в результаті адміністративно-територіальної реформи?

Насамперед необхідно чітко розмежовувати два різних за своєю правовою природою процеси:

По-перше, це правонаступництво органів місцевого самоврядування як перехід прав та обов’язків від однієї ради до іншої. Такі процеси відбуваються в площині горизонтальних відносин, тобто між радами однакового рівня: районна рада – районна рада, громада – громада.

Законом від 17.11.2020р. № 1009-IX дуже добре виписані всі моменти, пов’язані з процесом реорганізації органів місцевого самоврядування, а також переходом прав та обов’язків від одних рад до інших.

Так, нова районна рада стала правонаступником усіх районних рад ліквідованих районів на відповідній території, а рада новосформованої територіальної громади – відповідно колишніх сільських, селищних, міських рад, які ввійшли до її складу.

По-друге, відбувається передача майна та закладів охорони здоров’я від районних рад у власність територіальних громад. Такі процеси здійснюються «по-вертикалі» й зумовлені децентралізацією.

У кінцевому підсумку територіальна громада має стати власником майна та засновником медзакладів, які знаходяться на її території, виходячи зі своїх бюджетних повноважень. Якщо таку передачу не здійснила райрада ліквідованого району, то це має зробити її правонаступник.

Як бути, якщо населені пункти ліквідованого району увійшли до складу різних територіальних громад чи районів?

Такі випадки урегульовані змінами до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п.п.5) п.6-1 та п.п.13) п.6-2 Прикінцевих та перехідних положень).

До правонаступників за територіальним принципом переходять права щодо:

• нерухомого майна, розташованого на відповідній території;
• речей, призначених для обслуговування відповідних об’єктів нерухомого майна і пов’язаних з ним спільним призначенням (у тому числі й у зв’язку зі здійсненням відповідних повноважень або наданням послуг) – на підставі останньої суцільної інвентаризації;
• прав засновника (учасника) юридичної особи, заснованої колишньою радою, якщо така знаходиться у населеному пункті на території новосформованого району/громади.

На чию користь розподілено бюджет?

Змінами до Бюджетного кодексу України (надалі – БК) розмежовано доходи територіальних громад та районного бюджету – не на користь останнього.

Нова редакція ст. 89 БК України, яка раніше регулювала видатки районного бюджету, в тому числі й на охорону здоров’я, нині стосується лише бюджетів сільських, селищних та міських територіальних громад.

В результаті районні ради передають зі спільної власності у власність сільських, селищних, міських територіальних громад установи та заклади, розташовані на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами.

Чому переформатування бюджетів впливає на автономізовані КНП?

На перший погляд, такого вирішального впливу не мало б бути, оскільки КНП не є бюджетними установами і «заробляють самі на себе». Та й медичні послуги надаються громадянам незалежно від місця їх проживання. Але це було б можливо за умови реальних ринкових тарифів в рамках Програми медичних гарантій (ПМГ).

Наразі ж до видатків бюджетів територіальних громад віднесені:

• оплата комунальних послуг та енергоносіїв ЗОЗ, які належать відповідним громадам, для забезпечення надання медичних послуг за ПМГ;
• місцеві програми розвитку та підтримки ЗОЗ;
• місцеві програми надання населенню медичних послуг понад обсяг, передбачений ПМГ.

Оскільки такі видатки є суттєвими для функціонування КНП, то і бюджетні механізми надалі є вирішальними для визначення власників комунальних ЗОЗ.

Які права «успадковують» територіальні громади від ліквідованого району?

Об’єктом передачі від районної ради у власність новосформованим територіальним громадам (в особі відповідних сільської, селищної, міської ради), як правило, виступають два основні активи:

• право власності на майно (будівлі, приміщення, цілісні майнові комплекси, транспортні засоби, інше рухоме майно, матеріальні цінності тощо);
• права засновника юридичної особи (закладу охорони здоров’я).

На відміну від чисельної мережі бюджетних установ медична інфраструктура у ліквідованих районах була сконцентрована у кількох підприємствах, переважно – ЦРЛ та центри ПМСД. У деяких районах були ще й інші ЗОЗ, а у деяких – тільки одне КНП, яке надавало послуги первинної і вторинної медичної допомоги.

Водночас у різних населених пунктах функціонували ФАПи, амбулаторії, навіть лікарні, але як структурні чи відокремлені підрозділи підприємства – без статусу юридичної особи. Вони не мають самостійного правового значення, тому об’єктом передачі у цьому випадку є лише відповідне майно, а не структурна одиниця в цілому (ФАП чи амбулаторія), тим більше із працівниками. Автоматично не переходять у цьому випадку і декларації з лікарями первинної медичної допомоги.

Коли потрібно завершити процес передачі?

Змінами до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що правонаступник районної ради ліквідованого району не пізніше 1 липня 2021 року зобов’язаний передати у комунальну власність територіальних громад усі об’єкти спільної власності, які перебувають на їх території.

При цьому, видатки на функціонування закладів плануються та здійснюються з бюджетів територіальних громад уже з 1 січня 2021 року, тобто незалежно від часу їх фактичної передачі (п. 39 Прикінцевих та перехідних положень БК України, доповнений Законом № 1081-IX від 15.12.2020 р.).

Яку громаду вважати засновником закладу?

Права засновника ЗОЗ переходять до тієї громади, до складу якої включено населений пункт, де розміщене підприємство як юридична особа.

Наприклад, коли на території ліквідованого району утворилося кілька громад, а всі медзаклади (як юридичні особи) розміщені у райцентрі, вони мають перейти до цієї громади.

Натомість кожна новостворена громада ліквідованого району повинна отримати у власність відповідні майнові об’єкти медичної інфраструктури на своїй території (ФАПи, амбулаторії, лікарні тощо).

При цьому, громада, яка не має ЗОЗ, повинна визначитися щодо подальшого способу здійснення своїх повноважень у сфері охорони здоров’я: створити власне підприємство чи брати участь в рамках муніципального співробітництва з іншими громадами.

Чи може ОТГ створити власний медичний заклад?

Як правило, спроможна громада й створює власний ЗОЗ. Тобто приймає рішення про заснування юридичної особи (КНП), затверджує статут, призначає в.о. керівника, передає цьому КНП в оперативне управління відповідне майно, а надалі забезпечує інші умови для діяльності підприємства (державна реєстрація юридичної особи, отримання ліцензій з медичної практики та у сфері обігу наркотичних засобів, проведення конкурсу на керівника, прийняття працівників, укладення договорів з НСЗУ, затвердження фінансового плану, виділення коштів КНП тощо).

Слід пам’ятати, що новостворений ЗОЗ може здійснювати медичну практику лише після отримання відповідної ліцензії.

Крім того, потрібно завчасно спрогнозувати, чи зможе новостворене КНП укласти договори з НСЗУ посеред бюджетного року, бо інакше весь фінансовий тягар з його утримання ляже на бюджет громади.

Заново доведеться й підписувати декларації про вибір лікаря (якщо це заклади первинки), оскільки останні «прив’язані» до конкретного закладу та не переходять до іншого підприємства (окрім випадків реорганізації), навіть коли переводиться сімейний лікар.

Щоб уладнати всі ці питання, потрібен перехідний період (можливо, й до кінця року), впродовж якого медичне обслуговування населення громади, яка ще не має свого ЗОЗ, буде здійснюватися тим КНП, котрий робив це раніше.

Трапляються випадки, коли до новосформованої громади, яка уже має свій ЗОЗ (в тому числі шляхом отримання прав засновника якогось КНП), приєднуються нові населені пункти із відповідною медичною інфраструктурою. У цьому разі немає сенсу створювати новий ЗОЗ, доцільно на відповідній території розмістити підрозділи вже існуючого закладу (розширити його діяльність).

Чи можливе муніципальне співробітництво закладів?

Так, заклади охорони здоров’я комунальної власності можуть утворюватися та функціонувати в рамках співробітництва територіальних громад, у тому числі й як спільні КНП.

Законом України «Про співробітництво територіальних громад» передбачені й інші форми співпраці громад, зокрема:

• делегування одному із суб’єктів співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;
• реалізація спільних проектів, які передбачають координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними ресурсів на визначений період з метою спільної реалізації відповідних заходів;
• спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів;
• утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів;
• утворення спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень.

Такі інструменти є дуже актуальними й зручними для спільного вирішення громадами стратегічних завдань, фінансової підтримки спільних підприємств, оплати комунальних витрат та енергоносіїв, придбання обладнання чи інших капітальних вкладень у розвиток закладів, можливості медичного обслуговування населення без створення власних ЗОЗ тощо.

Однак при цьому є ризик виникнення амбіцій власників – кожен з них може мати окрему думку щодо управління «об’єднаним» підприємством, тож протиріччя чи суперечності впливатимуть на ефективність спільних рішень і функціонування такого закладу.

Як не порушити ліцензійних вимог при «переході» до нового власника?

Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (ст.15) встановлює загальне правило для ліцензіатів: повідомляти орган ліцензування про всі зміни даних, зазначених у документах, які подавалися для отримання ліцензії, протягом терміну, встановленого ліцензійними умовами.

Насамперед це стосується змін щодо найменування, місць провадження медичної практики, розширення, звуження чи припинення діяльності за певним місцем тощо.

До цієї вимоги слід поставитися уважно, оскільки окрім факту недотримання ліцензійних вимог, віднедавна за таке порушення передбачена адміністративна відповідальність згідно зі ст. 164 КУпАП у вигляді штрафу (4250-8500 грн).

Згідно з Ліцензійними умовами з медичної практики (постанова КМУ від 2.03.2016р. № 285) повідомлення про зміни даних надсилається до МОЗ у будь-який зручний спосіб у місячний термін.

Тоді як про припинення медичної практики за будь-яким місцем її провадження слід повідомляти у той же день. Згідно з Ліцензійними умовами з обігу наркотичних засобів (постанова КМ від 6.04.2016 р. № 282) повідомлення Держлікслужбі про зміну даних також подається у місячний термін – у письмовій формі.

Алгоритм передачі медичного закладу новому власнику

1. Районна рада приймає рішення про те, що передає у власність новоствореній територіальній громаді (громадам):

• майно, яке використовується для здійснення медичного обслуговування та розміщене на території відповідної громади;
• права засновника ЗОЗ (якщо місцеперебуванням юридичної особи є населений пункт даної громади).

2. Рада територіальної громади:

• приймає у власність (дає згоду) майно, що знаходиться на її території і передається їй райрадою;
• переймає права засновника та відповідно входить до складу КНП (якщо на її території є такий заклад);
• змінює найменування медичного закладу та затверджує нову редакцію статуту КНП;
• закріплює за КНП отримане у власність майно на праві оперативного управління;
• забезпечує належне оформлення прийняття-передачі відповідного майна, вносить відповідні зміни до реєстру речових прав тощо.

3. Заклад охорони здоров’я:

• забезпечує державну реєстрацію статуту та внесення змін про підприємство до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;
• виготовляє нові печатки, штампи, бланки у зв’язку зі зміною найменування, здійснює переоформлення інших документів (у разі необхідності);
• у місячний термін повідомляє органи ліцензування: МОЗ України (медична практика) та Держлікслужбу (обіг наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів), про зміну найменування та інших даних, які зазначались у документах, що раніше подавалися для отримання ліцензії;
• інформує НСЗУ про зміну найменування закладу, вносить відповідні уточнення до ЕСОЗ;
• повідомляє про зміну найменування контрагентів;
• вносить записи про перейменування підприємства у трудові книжки своїх працівників.