Поділ майна – суцільний клопіт. Особливо коли це відбувається у вирі реформ та стосується медичної сфери. Вже зараз виникає безліч питань: чи звільнятимуть медпрацівників, прикріплених до майна «чужої» громади, куди йти пацієнтам – за новою «припискою» чи за обраними раніше лікарями? Як не наламати дров у пошуках відповідей?
Поспіх – не на користь
ВЗ Які основні труднощі виникають у медичних закладів у процесі зміни власника?
Андрій ОЛІЙНИК, старший викладач кафедри громадського здоров’я ЛНМУ ім. Данила Галицького, завідувач відділу правової роботи Львівської обласної організації професійної спілки працівників охорони здоров’я України– Мабуть, ключовою проблемою є дефіцит часу, оскільки відповідні зміни потрібно впроваджувати дуже швидко. Адже зміни до Бюджетного кодексу (згідно із Законом №1081-IX, якими встановлено передачу закладів територіальним громадам та їх фінансування з бюджету громади уже з 1 січня 2021), прийняті лише 15 грудня 2020 року. Водночас наприкінці року в розпалі був процес післявиборчого формування відповідних рад, їх виконавчих органів, прийняття річних бюджетів. За таких умов доводилося ще й вирішувати питання, пов’язані із передачею медичних закладів територіальним громадам (ТГ).
Все це позначається як на якості та оперативності прийнятих рішень і належному оформленні передачі майна, так і на розмежуванні медичної інфраструктури району між кількома громадами та забезпеченні медичного обслуговування населення на відповідних територіях загалом.
Очевидно, не прогадали ті ради, які почали приймати відповідні рішення ще до місцевих виборів.
ВЗ Звідки вони знали, в якому напрямку рухатися?
– Мабуть, інтуїція не підвела. Законодавство дозволяло радам приймати рішення про добровільну передачу ЗОЗ, водночас було зрозуміло, що з огляду на адміністративно-територіальну реформу певні зміни все одно будуть.
З іншого боку, ще пів року тому не було чітко визначено, яка доля спіткає районні заклади вторинного рівня. Адже в рамках медичної реформи в кожній області створено один госпітальний округ. Тому, мабуть, доцільніше було передати опорні лікарні, лікарні інтенсивного лікування до сфери управління обласної ради або ж залишити їх у підпорядкуванні нових районних рад. Адже перші госпітальні округи (тоді їх створювали по декілька на область) формувалися як основа під майбутній районний поділ. Проте, у кінцевому підсумку і первинну, і вторинну ланки «закріпили» за територіальними громадами.
Розділити майно легше, ніж функції
ВЗ Чи виникають конфлікти з приводу визначення нових власників та передачі майна медичних закладів?
– Загалом проблем щодо визначення нових власників ЦРЛ, центрів ПМСД та й інших районних медзакладів не виникає. Всі вони мають відійти новоствореним громадам, на території яких розміщені як юридичні особи. Та й відповідні громади у своїх бюджетах закладають видатки на утримання таких закладів незалежно від того, чи відбулася процедура передачі – цього вимагає бюджетний кодекс.
Достатньо чітко врегульовані й майнові питання. Всі об’єкти повинні перейти у власність ТГ за місцем їх розташування. Це також передбачено законом.
Однак непорозуміння чи складності можуть виникати у випадках, коли утворилося кілька громад, і між ними потрібно «розділити» не лише майно, а й функції (обов’язки) з медичного обслуговування населення, особливо з надання спеціалізованої медичної допомоги.
Потрібно також враховувати, що комунальний медзаклад не є власником майна, він користується ним на праві оперативного управління. Тому передача прав засновника КНП не означає автоматичну передачу його майна. Це – окрема процедура, котра відбувається на підставі рішень районної ради та ради громади (як нового власника, котрий має знову закріпити це майно за КНП). При цьому слід укласти детальний перелік переданого майна. Інакше можуть виникати непорозуміння при розподілі медичної інфраструктури району між кількома ТГ, особливо щодо транспортних засобів, медичного обладнання чи іншого рухомого майна. І, навпаки, все дуже просто, якщо на території ліквідованого району сформувалася одна або бодай домінуюча громада.
Механізми впливу на громаду відсутні
ВЗ Керівники закладів нарікають, що громади не завжди охоче пристають на співфінансування.
– Так, траплялися випадки, коли новостворена громада, на території якої не було медзакладу (як юридичної особи), відмовлялася брати участь в утриманні «колишнього» районного ЗОЗ, оскільки не є його засновником.
Такі ситуації можуть виникати там, де на території ліквідованого району утворилося кілька ТГ, а права засновника районних закладів перейшли до однієї з них за територіальним принципом (як правило, громади райцентру). Інша ТГ у такому випадку повинна або створити свій заклад, або брати відповідну співучасть в утриманні «спільного» – через визначені форми муніципальної співпраці. Однак наразі не існує механізмів, які змусили б раду громади приймати те чи інше рішення.
Тому багато питань щодо розподілу медичної інфраструктури, забезпечення медичного обслуговування населення на відповідних територіях, працевлаштування працівників тощо потребують комплексного вирішення і досягнення певного компромісу між новоствореними громадами.
Під «ударом» малі лікарні
ВЗ А що робити, доки такого компромісу не досягнуто?
– Громаді, яка не має свого медичного підприємства, доведеться його створити. Але на це також потрібен час – для отримання ліцензій, укладення договорів з НСЗУ, підписання декларацій з пацієнтами тощо. Тому в будь-якому разі потрібен перехідний період, впродовж якого медичні послуги й надалі надаватимуться тими ж підрозділами ЦРЛ чи центру ПМСД, що існували раніше. А громада як новий власник майна тимчасово передасть (поверне) його в оперативне управління цим закладам та візьме участь у співфінансуванні їх діяльності.
За цей час вона зможе створити всі умови для повноцінної діяльності власного ЗОЗ, а вчорашній «районний» заклад приведе свою структуру та штатний розпис до нових адміністративно-територіальних реалій. І головне – вони вирішать питання щодо працевлаштування працівників чи бодай мінімізують негативні наслідки їх скорочення.
ВЗ Чи існують загрози для функціонування малопотужних лікарень?
– Очевидно, що проблеми фінансової спроможності утримувати й розвивати заклад вторинного рівня виникатимуть в окремих, особливо малих громадах, які «успадкували» майнову інфраструктуру лікарні, котра функціонувала на їхній території як структурний підрозділ ЦРЛ. Іноді такі громади взагалі не зацікавлені зберегти заклад у колишніх масштабах і розвивати власну «вторинку», оскільки за низьких тарифів НСЗУ це доволі витратна та нерентабельна справа.
До того ж населення має право отримувати медичну допомогу у будь-яких закладах охорони здоров’я, в тому числі й інших громад, оскільки медичне обслуговування сьогодні не «прив’язане» до місця проживання пацієнта і фінансується НСЗУ на засадах екстериторіальності. Саме тут закладена основна суперечність між медичною та адміністративно-територіальною реформами. Але чи буде фізично доступною вся медична допомога мешканцям таких громад?
Декларація в «бермудському» трикутнику?
ВЗ Нині розгорнулися дискусії щодо необхідності переукладання декларацій із сімейними лікарями після «переходу» закладу первинки до іншої громади. Як це питання має вирішитися з юридичної точки зору?
– Насамперед, слід розуміти, що декларація про вибір лікаря первинки виконує роль певного фінансового інструменту, оскільки є підставою для оплати наданих послуг в рамках Програми медичних гарантій. Декларація одночасно пов’язана і з лікарем, якого обрав пацієнт, і з медичним закладом як надавачем послуг, котрий є роботодавцем цього лікаря. Отже вона зберігає свою чинність лише за умови сталості елементів трикутника: пацієнт – лікар – підприємство. Порядок укладення та припинення декларацій регулюється наказом МОЗ від 19.03.2018 № 503.
НСЗУ наголошує, що у разі реорганізації КНП (злиття, приєднання, перетворення) декларації залишаються чинними та «переносяться» до правонаступника за умови збереження відповідних правовідносин з лікарем ПМД. На такий випадок в ЕСОЗ передбачено функціонал, який залишає декларації активними. При цьому “перенесення” відбувається на рівні закладу: всі без винятку декларації переходять до його правонаступника. Частково це зробити неможливо!
Проте випадки реорганізації, як і створення нового закладу шляхом виділу, не є типовими для нинішніх реалій. По-перше, реорганізація стосується лише юридичних осіб (а не їхніх підрозділів). По-друге, вона була б актуальною, якби відповідні зміни відбувалися в рамках повноважень одного власника (як свого часу утворювалися центри ПМСД шляхом виокремлення із ЦРЛ).
Сьогодні ж ситуація зовсім інша, оскільки насамперед відбувається зміна власника майна медичного закладу, який лише користується ним на праві оперативного управління. Тому громадам окремо передається у власність майно, і окремо – права засновника КНП.
Зміна засновника призводить лише до зміни найменування надавача послуг. У цій ситуації декларації зберігають свою чинність.
Дещо інша ситуація виникає в тих підрозділах (амбулаторія, ФАП), які розміщені на території іншої громади, ніж саме підприємство як юридична особа. У такому випадку декларації залишаться за попереднім КНП, допоки лікар перебуватиме з ним у трудових відносинах і пацієнт не припинить дію декларації. При цьому слід враховувати, що КНП має право провадити медичну практику лише у тих приміщеннях, які використовує на певній правовій підставі.
Якщо на базі переданого майна громада створює новий заклад (в тому числі й на правах структурного підрозділу вже існуючого власного ЗОЗ) і приймає на роботу лікаря ПМД, якого раніше обрав пацієнт, то декларації доведеться підписувати наново.
До речі, НСЗУ пропонує відтермінувати процес передачі (виокремлення) частини майна іншому закладу та дочекатися запуску функціоналу ЕСОЗ, який дасть змогу передавати частину декларацій між закладами у разі їх виділу.
Працівників не передають разом із майном
ВЗ Не менше тривоги й серед медиків – чи звільнятимуть їх при зміні власника закладу?
– У разі зміни власника підприємства (а також зміни його підпорядкованості чи й реорганізації закладу) дія трудових договорів з працівниками продовжується, в тому числі і з керівником. Звільнення можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників у загальному порядку (ч.4 ст. 36 КЗпП України).
Водночас дещо складніша ситуація виникає для персоналу структурних підрозділів КНП, розміщених на території, яка увійшла до складу іншої новоствореної громади. Працівників не «передають» автоматично разом із майном. Тому, якщо не буде інших домовленостей між громадами, у підприємства виникають об’єктивні причини для припинення у своїй структурі підрозділів, розташованих на території іншої ТГ, та скорочення відповідного персоналу. Тим більше, що власником відповідного майна уже стала інша громада.
Логічно було б формувати такі підрозділи у структурі ЗОЗ громади, якій перейшло відповідне майно. Тоді й працівників переведуть до нового підприємства згідно із п.6 ст. 36 КЗпП України. Але це можливо лише за письмової згоди як самого працівника, так і майбутнього роботодавця.
ВЗ Що засвідчують реалії – колективам ідуть назустріч у цих питаннях чи ігнорують їхні інтереси?
– На практиці часто виникають проблеми з подальшим працевлаштуванням працівників тих підрозділів «районних» закладів, майно яких перейшло до іншої громади за територіальною належністю. Наприклад, майбутні роботодавці у процесі створення свого закладу на базі отриманого майна на словах обіцяють одне, а через деякий час ситуація може кардинально змінюватися.
Справа ще й у тому, що громада, яка створює свій медичний заклад, прагне самостійно формувати персонал «із чистого аркуша», або ж не хоче приймати на роботу весь «старий» персонал, робить це вибірково чи значно зменшує його чисельність із суто економічних міркувань. Часто такі питання у переговорах між громадами зводяться до того, хто в майбутньому проводитиме процедуру вивільнення – колишній чи новий роботодавець.
Чи працюватиме роботодавець «на виборця»
ВЗ Зобов’язання нових роботодавців щодо цього десь прописані?
– З формальної точки зору передача майна, на базі якого функціонували структурні підрозділи районного закладу, стосується лише приміщень та матеріальних цінностей, а не лікарні, амбулаторії чи ФАПу в цілому. Тож виходить, що новий власник юридичного не зобов’язаний працевлаштовувати працівників згаданих підрозділів. Водночас вони зазвичай є мешканцями цієї ж громади (отож і виборцями) і не завжди розуміють юридичні тонкощі діяльності медичних закладів, тож часто ототожнюють їх з конкретним приміщенням. Тому фактично, якщо нова громада прийняла у власність майно, то повинна б «у комплекті» брати й відповідні функціональні навантаження закладу (підрозділу).
З іншого боку, відтепер персонал амбулаторій та ФАПів і фінансово, і функціонально «прив’язаний» не до території, приміщення чи зони обслуговування, а до декларацій. Тому може виникнути ситуація, коли ФАП утримує одна громада, а більшість населення цього села уклали декларації з лікарем закладу іншої ТГ.
Як приклад. Населений пункт, де є амбулаторія чи ФАП, увійшов до однієї громади, а саме підприємство – до іншої. Логічно, аби й на новому місці функціонував такий підрозділ, але у складі вже іншого КНП. З іншого боку, декларації, які уклали мешканці цього села із сімейними лікарями, залишаються за попереднім КНП, яке отримуватиме фінансування від НСЗУ. І не факт, що у зв’язку із адміністративно-територіальною реформою лікар перейде у нове підприємство чи мешканці захочуть поміняти лікаря або заклад. Також невідомо, скільки часу може зайняти процес переукладання декларацій.
А «районному» ЗОЗ вже сьогодні потрібно вирішувати питання щодо подальшого функціонування його структурного підрозділу в чужій громаді, і,як правило, немає часу на дотримання процедури вивільнення працівників (про це їх потрібно повідомити не пізніше як за два місяці).
ВЗ Але ж новий заклад повинен працевлаштувати медичний персонал, щоб отримати ліцензію з медичної практики.
– Дійсно, у відомостях про матеріально-технічну базу та персонал, які подаються до МОЗ разом із заявою на отримання ліцензії з медичної практики, необхідно вказувати дані усіх медичних працівників.
Проте новостворені заклади можуть лише декларувати у поданих документах майбутніх медичних працівників, а прийняти їх на роботу – не пізніше місячного терміну після отримання повідомлення про видачу ліцензії. Якщо ж укласти трудові договори із заявленими працівниками неможливо, також необхідно повідомити МОЗ впродовж місяця.
Конкурс на посаду керівника закладу залишаться
ВЗ Хто нині призначатиме керівників КНП, які належать громадам?
– Згідно із законом про місцеве самоврядування управління ЗОЗ спільної власності (де засновником є районна рада) відрізняється від закладів, які належать ТГ. Якщо раніше призначення та звільнення керівника здійснювалося виключно за рішенням сесії райради, то нині це стане одноосібною компетенцією міського (селищного, сільського) голови.
Тому обов’язково потрібно затвердити нову редакцію статуту КНП, в якому буде чітко розписано й розмежовано повноваження ради (засновника), виконавчого органу, міського (селищного) голови та керівника підприємства.
ВЗ Чи передбачається конкурс на посаду керівника такого закладу?
– Так. Вимоги ст. 16 Основ законодавства про охорону здоров’я (про призначення керівників на конкурсній основі шляхом укладення контракту), а також дія постанов КМУ від 27.12.2017р. №1094 (регулює порядок проведення конкурсу) та від 21.08.2019р. №792 (затверджує порядок укладення контракту) поширюються на усі державні та комунальні заклади охорони здоров’я незалежно від організаційно-правової форми та конкретного власника.
Проте, сам факт зміни власника закладу, а також органу управління, не є підставою для дострокового розірвання контракту з керівником і оголошення нового конкурсу. Достатньо лише внести доповнення до контракту в частині заміни сторони власника (органу управління).
Світлана ТЕРНОВА, «ВЗ»
