Ольга Богомолець: Несправедлива «медреформа» призведе до порушень прав та інтересів громадян

Я глибоко переконана, що ми не зможемо збудувати справедливу правову державу антизаконними рішеннями та діями. Одне зло завжди тягне за собою інше. Несправедлива «медреформа», яка приймається в антиконституційний спосіб, обов’язково приз­веде до ще більших порушень прав та інтересів громадян. Зокрема, аналіз тексту Закону «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» дає підстави звернути увагу на наступні розбіжності.

1. Згідно з положеннями ст. 2 Закону створюється «електронна система охорони здоров’я» — інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечуватиме автоматизацію ведення обліку медичних послуг та управління медичною інформацією. Проте Законом не виз­начено власника (розпорядника) та адмініст­ратора системи, обсяг повноважень, функції, межі доступу до інформації, відповідальність за розголошення інформації тощо. Відтак Законом не встановлено суб’єкта, що нестиме відповідальність за незаконну обробку (поширення, втрату, розголошення тощо) інформації з обмеженим доступом.

З положень Закону також не вбачається те, який обсяг та перелік інформації акумулюватиметься в цій інформаційно-телекомунікаційній системі. Насамперед не визначено переліку інформації про пацієнта, яка може вноситися до цієї системи і яка відповідно до Закону є інформацією з обмеженим доступом (конфіденційною інформацією). При цьому Закон містить положення, згідно з якими згодою на доступ до даних про пацієнта вважатиметься лише факт «підписання декларації про вибір лікаря» (ч. ІІІ ст. 11). Така згода на доступ поширюватиметься не тільки на обраного лікаря, а й на всіх інших лікарів. Відтак пацієнт, даючи згоду на обробку даних, не зможе однозначно передбачити перелік відомостей, доступ до яких він надає, та суб’єктів, котрі матимуть доступ до конфіденційної інформації. Ці положення Закону прийняті без урахування вимог ст. 8 Конституції України.

2. Відповідно до ч. ІІ ст. 7 Закону «з метою забезпечення прозорості та громадського контролю за діяльністю Уповноваженого орга­ну утворюється Рада громадського контро-лю, що формується на засадах відкритого та прозорого конкурсу у складі 15 осіб, які переобираються кожні два роки». Однак із положень цієї статті неможливо однозначно встановити: є Рада громадським об’єднанням чи ні, ким вона створюється, повний обсяг її повноважень та правові наслідки прийнятих нею рішень, оскільки керування відповідно до Конституції України (ст. 5) здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

3. Ст. 8 Закону передбачено, що договір про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій укладається між закладом охорони здоров’я незалежно від форми власності чи фізичною особою-підприємцем, яка в установленому законом порядку одержала ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, та Уповноваженим органом.

Разом з тим, це положення потребує узгод-ження зі ст. 11 Закону України «Про державні цільові програми», за якою державний замовник самостійно здійснює заходи і завдання, передбачені державною цільовою програмою, або за необхідності укладає договір (контракт) у порядку, встановленому законодавством. Виконавцями державної цільової програми можуть бути підприємства, установи й організації незалежно від форм власності, що визначаються державним замовником для виконання заходів і завдань програми на конкурсних засадах.

4. Відповідно до ч. ІІ ст. 9 Закону «надавачам медичних послуг забороняється відмовляти у прийнятті декларації про вибір лікаря, який надає первинну медичну допомогу, та веденні пацієнта, зокрема на підставі наявності в пацієнта хронічного захворювання, його віку, статі, соціального статусу, матеріального становища, зареєстрованого місця проживання тощо, крім випадків, передбачених законодавством». Однак права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод згідно зі ст. 92 Конституції України мають визначатися виключно законами України.

5. Абз. 15 пп. 1 п. 7 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону перше речення ч. V ст. 16 Основ законодавства України про охорону здоров’я викладено в новій редакції, відповідно до якої акредитація зак­ладів охорони здоров’я здійснюватиметься добровільно. Водночас згідно зі ст. 3 Основ «закладом охорони здоров’я є юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, основне завдання яких — забезпечення медичного обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників». При цьому не зрозуміло, про яку саме ліцензію (з огляду на ст. 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та ст. 17 Основ) йдеться, якщо її отримує заклад охорони здоров’я.

Відтак вважаємо, що внесення такої зміни до ст. 16 Основ є алогічним, оскільки акредитація закладу охорони здоров’я як офіційне визнання наявності в ньому умов для якісного, своєчасного, певного рівня медичного обслуговування населення, дотримання ним стандартів у сфері охорони здоров’я, відповідності медичних (фармацевтичних) працівників єдиним кваліфікаційним вимогам (п. 1 Порядку акредитації закладів охорони здоров’я, затвердженого Постановою КМУ від 15.07.1997 р. №765) є певною гарантією надання якісної медичної допомоги.

Зважаючи на положення ч. ІІІ ст. 8 Закону, згідно з якими забороняється відмова або ухилення від укладання відповідного договору про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій із суб’єктами, визначеними у ч. І цієї статті, які подали заяву Уповноваженому органу про укладання такого договору та надають медичні послуги, передбачені програмою медичних гарантій, то пацієнти можуть (за можливої відсутності акредитації закладів охорони здоров’я) опинитися в умовах, за яких медичні послуги матимуть сумнівну якість, якщо будуть відсутні кваліфіковані медичні працівники.

6. Пп. 1 п. 7 розділу IV Закону внесено зміни до Основ законодавства України про охорону здоров’я. Зокрема, у ст. 3 Основ виз-начено поняття «медична субсидія — безготівкова допомога, яка надається за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів для оплати необхідних пацієнту медичних послуг та лікарських засобів», а відповідно до ст. 18 КМУ встановлює порядок призначення та надання медичних субсидій.

Такі положення не випливають із тексту Закону України «Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення», у якому відсутнє поняття «медична субсидія». Крім того, доповнення ст. 18 зазначеними положеннями не узгоджується із принципами програми медичних гарантій, які передбачають законодавче визначення умов і порядку фінансування надання медичних послуг та лікарських засобів за рахунок коштів Державного бюджету України за програмою медичних гарантій (п. 1 ч. І ст. 5 прийнятого Закону), та засадами бюджетного законодавства щодо врегулювання цих питань винятково Законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

7. П. 3 розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону встановлено, що тарифи та коригувальні коефіцієнти встановлюються КМУ. Однак відповідно до абз. 1 ч. ІІІ ст. 10 цього ж Закону методика розрахунку тарифів і коригувальні коефіцієнти затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, кот­рий забезпечує формування та реалізацію державної фінансової і бюджетної політики, а згідно із ч. ІV тарифи розробляються і затверд­жуються в порядку, передбаченому для програми медичних гарантій, та є її невід’ємною частиною.

Програма медичних гарантій затверджується ВРУ у складі Закону про Державний бюджет України на відповідний рік (ч. V ст. 4 прийнятого Закону). Відтак вважаємо, що в цій частині прийнятим Законом не враховано вимоги ст. 8 Основного Закону України щодо забезпечення принципу правової визначеності (основоположного елемента принципу верховенства права), оскільки з наведених вище норм не зрозуміло, у якому порядку відбуватиметься затвердження відповідних тарифів.

8. П. 2 і 3 розділу ІV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону передбачено, що:

• з 1 січня 2018 року запроваджується реалізація державних гарантій медичного обслуговування населення за програмою медичних гарантій для первинної медичної допомоги в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (п. 2);
• протягом 2018-2019 років реалізація державних гарантій медичного обслуговування населення за програмою медичних гарантій поступово запроваджується для інших видів медичної допомоги, зокрема шляхом реалізації пілотних проектів для відповідних видів медичних послуг, окремих закладів охорони здоров’я, населених пунктів чи регіонів. Порядок реалізації таких проектів, перелік медичних послуг та лікарських засобів, що оплачуються за рахунок коштів державного бюджету України, тарифи та коригувальні коефіцієнти встановлюються КМУ (п. 3).

При цьому Закон згідно з п. 1 цього розділу набирає чинності через один місяць з дня його опублікування і вводиться в дію в повному обсязі з 1 січня 2018 року «поетапно», крім ч. VІІІ ст. 10, яка набирає чинності та вводиться у дію з 1 серпня 2018 року. Таким чином, протягом 2018-2019 років фактично буде скасовано пряму дію норм Закону, оскільки він діятиме лише в тій частині, у якій це визначить КМУ.

Такий підхід не відповідає ст. 19 Конституції України та не враховує вимоги ст. 6 Основного закону (принцип розподілу влад), оскільки самим Законом має бути визначено, у якій частині й протягом якого строку його дія буде обмежена, а не делегувати це повноваження КМУ. До того ж у Перехідних положеннях Закону мало б бути визначено етапи його впровад­ження, а також заходи, терміни їх виконання та належні виконавці, які забезпечували б протягом встановленого часу таке поетапне впровадження Закону та, зрештою, його дію в повному обсязі.

Крім того, значна кількість статей Закону містить оціночні поняття чи терміни (правові конструкції), що потребують уточнення. Наприк­лад: «медичні записи», «права та гарантії у сфері охорони здоров’я, що стосуються медичного обслуговування», «додаткові державні фінансові гарантії», «у межах програми медичних гарантій», «рівних державних гарантій», «лікарських засобів належної якості», «лікарські засоби, пов’язані з наданням інших видів медичної допомоги», «відсутність дискримінації надавачів медичних послуг», «ведення пацієнта», «програма медичних гарантій розробляється з урахуванням положень галузевих стандартів».

До того ж термінологія Закону, пов’язана з тарифами на медичні послуги та лікарські засоби, не відповідає поняттям, що використовуються у спеціальному законодавстві у сфері ціноутворення. Зокрема, тариф визначений, як «ставка, що визначає розмір… оплати» (ст. 2). Натомість відповідно до ст. 189 Господарського кодексу України і тариф, і ставка є формою ціни як грошового еквіваленту товару. Крім того, законодавством не передбачено визначення терміну «капітаційна ставка», що застосовується у ст. 10 Закону.

Таке неоднозначне розуміння базових категорій, у тому числі у сфері формування тарифів на медичні послуги та лікарські засоби, може стати причиною довільних тлумачень правових норм при їх застосуванні на практиці та призвести до порушень прав учасників відповідних відносин.

Відтак прийнятий Закон не враховує низки конституційних приписів, що у свою чергу унеможливлює належне виконання положень ст. 8, 19 Конституції України щодо дотримання принципу верховенства права і законодавчого упорядкування діяльності державних органів та інших суб’єктів у сфері охорони здоров’я.

Про правові колізії медреформи читайте також у «ВЗ» №51-52 (1439-1440) від 29.12.2017 р. у матеріалі «Ольга Богомолець: Впровадження медреформи ставить під сумнів верховенство права в Україні».

За матеріалами блогу Ольги Богомолець на сторінках онлайн-видання «Українська правда»