В уяві медичної громадськості лікарське самоврядування — справжній богатир, який здатний її захистити і «зрушити гори» в політиці охорони здоров’я. Однак нині він зупинився на роздоріжжі трьох законопроектів, які прагнуть визначити його подальшу долю.
Сергій МАЛОВИЧКО, заступник Голови з правової роботи Донецької обласної організації Профспілки працівників охорони здоров’я України, адвокатУтім, останнім часом на політичному рівні дедалі частіше ініціюється переведення самоврядних ГО лікарів в окреме правове поле шляхом прийняття спеціального закону та суттєвого розширення їх повноважень.
Парад ініціатив
Привертає увагу той факт, що у Верховній Раді України зареєстровано аж 3 законопроекти з цього питання: «Про лікарське самоврядування» (від 06.04.2018 р. №8250), «Про професійне самоврядування медичних професій в Україні» (від 24.04.2018 р. №8250-1) та «Про основи професійного самоврядування у сфері охорони здоров’я» (від 24.04.2018 р. №8250-2). У пояснювальних записках до законопроектів їх автори вказують на позитивні цілі та соціально-економічні прогнози прийняття вказаних документів (подальша децентралізація та прозорість управління сферою охорони здоров’я, захист прав і безпеки пацієнтів через захист права медичних працівників на належні умови професійної діяльності, участь самоврядних організацій у регулюванні лікарської діяльності та контролю професійної відповідальності тощо). Однак аби досягнути вказаних цілей, потрібно врегулювати багато питань, які не відображено в усіх законопроектах, а іноді у їх змісті проглядає порушення конституційних прав лікарів на свободу об’єднання тощо.
Хоча в законопроектах йдеться про утворення нових організацій, в окремих випадках, як то кажуть, між рядками простежується намір переформатувати деякі з тих, що вже існують. Зокрема, попри наявність чисельних професійних ГО лікарів, зокрема і з багаторічним досвідом, нові законодавчі ініціативи передбачають утворення інших організацій самоврядування лікарів, які не підпадуть під правове регулювання чинних законів України «Про громадські об’єднання» та «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності». Хоча при цьому метою нових організацій (як і переважної частини діючих ГО) є захист своїх членів. Виняток становить законопроект №8250-1, який не передбачає таких обов’язків, однак серед завдань органу самоврядування вказує «захист від незаконного втручання у здійснення… професійної діяльності».
Законопроект №8250 був зареєстрований у Верховній Раді найпершим. Слід зазначити, що він є наймасштабнішим за намаганнями охопити своїм регулюванням відносини, які пов’язані або виникають у процесі лікарської діяльності. Ознайомлення з ним навіть наштовхує на думку про розробку та прийняття в Україні Медичного кодексу — варто було б перейняти із законопроекту низку напрацювань його авторів.
Окремі зауваження виникають до організаційних пропозицій законопроекту. Так, відповідно до п. 2 розділу ІХ «Перехідних положень» обов’язок щодо організаційно-технічного забезпечення проведення виборчих конференцій і Установчого з’їзду лікарів покладається на національний та регіональні організаційні комітети, які формуються правлінням Всеукраїнського лікарського товариства та його представництвами в регіонах з урахуванням пропозицій Національної лікарської ради України. Безперечно, хтось має взяти на себе цю функцію, однак відповідно до ч. 2 ст. 3 законопроекту дія Закону не поширюється на громадські об’єднання.
Як ви яхту назвете…
Законопроект №8250-1 викликає багато запитань, причому починаючи від самої назви — «Про професійне самоврядування медичних професій». Адже відповідно до абзацу 14 п. 2 Методики розроблення професійних стандартів (затвердженої Наказом Міністерства соціальної політики України від 22.01.2018 р. №74) «професія» — це сукупність подібних видів робіт/занять, що передбачає відповідну підготовку та здобуття певних кваліфікацій. А згідно з абзацом 5 розділу 3 «Основні положення» Класифікатора професій ДК 003:2010 «професія» — це здатність виконувати подібні роботи, які вимагають від особи певної кваліфікації. Таким чином, «професія» (навіть з уточненням «медична») сама по собі не може бути суб’єктом самоврядування. Тому дискусійними є і назва законопроекту №8250-1, і ті дефініції, які він запроваджує. Наприклад, у ст. 1 законопроекту вказано, що «медичні професії — це професії, діяльність представників яких безпосередньо пов’язана з охороною здоров’я в усіх формах з метою збереження та відновлення фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної активності людини за максимально біологічно можливої індивідуальної тривалості її життя; а в ч. 1 ст. 2 визначено, що «професійне самоврядування медичних професій — це особливий вид професійного самоврядування, яке гарантується та забезпечується державою і надає кожному представнику медичних професій право управляти діяльністю професії, самостійно виконувати завдання та здійснювати повноваження в межах і порядку, встановлених цим Законом».
Якщо ж автори все-таки мали на увазі створення «суб’єктів» самоврядування, тоді незрозумілим є «нововведення», передбачене ч. 1 ст. 5 вказаного законопроекту: «Відповідно до цього Закону професійне самоврядування здійснюється представниками таких медичних професій: лікарі загальної практики; сімейні лікарі; лікарі-стоматологи; фармацевти». Адже в Україні офіційно встановлена професія «Лікар загальної практики-сімейний лікар» (п. 20 підрозділу «Професіонали з лікувальної справи» розділу «Професіонали» Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників. Випуск 78. «Охорона здоров’я», затвердженого Наказом МОЗ України від 29.03.2002 р. №117). Така сама назва міститься і в Класифікаторі професій ДК 003:2010, код КП 2221.2.
До того ж вказаний законопроект відносить до органів «професійного самоврядування» палати медичних професій (ст. 14). Відповідно ж до пп. 2 та 3 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту №8250-1 такі палати створюються рішенням установчих конференцій представників медичної професії України. Але найцікавіше, що подібні конференції проводяться «координаційною радою», яку має створити «центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони здоров’я», тобто МОЗ України!
Дискусійним є й змістове навантаження одного з принципів формування згаданої ради — з «представників всеукраїнських професійних громадських організацій представників медичної професії, що отримали статус всеукраїнських не пізніше ніж за 1 рік до дня офіційного опублікування цього Закону — по 2 особи від кожної організації». Зауважте: від кожної організації! Більше того, на мою думку, період перебування в статусі Всеукраїнської організації «не пізніше ніж за 1 рік до дня офіційного опублікування» є занадто малим для представницької участі в координаційній раді.
Дубляж із суперечностями?
Проект Закону України «Про основи професійного самоврядування у сфері охорони здоров’я» (№8250-2) майже ідентичний законопроекту №8250-1, оскільки він так само закладає норму, відповідно до якої професійне самоврядування планується реалізувати через професійні палати та їх органи (ч. 1 ст. 9). Організацію установчої конференції покладено на Координаційну раду з питань запровадження професійного самоврядування, яку відповідно до ч. 3 ст. 10 створюють при центральному органі виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони здоров’я (знову МОЗ?!). При цьому в законопроекті взагалі відсутні вимоги до стажу «всеукраїнського громадського об’єднання за відповідною професійною ознакою, що подає письмове звернення про організацію проведення установчої конференції», представників яких планується залучити до складу Координаційної ради (підабзац 3 абзацу 3 ч. 3 ст. 10).
Не кажу вже про те, що згаданий законопроект підготовлено з порушеннями правил юридичної техніки. Наприклад, деякі його частини містять нумерацію, а деякі — ні. Далі — п. 1 ч. 12 планується, що регіональна конференція обирає одного представника регіону до складу «Ради», але про яку саме Раду йдеться, з контексту не зрозуміло (лише у ч. 1 ст. 16 умовна скорочена назва «Рада» присвоюється «Раді професійної палати»).
Суперечливими є ч. 4 та 5 ст. 10 законопроекту №8250-2. Так, ч. 4 встановлює, що «з метою організації проведення регіональних конференцій Координаційна рада може створювати регіональні організаційні комітети», тобто йдеться про право Координаційної ради визначитися в цьому питанні. Водночас ч. 5 закріплює імперативну норму: «Протягом 90 днів після затвердження персонального складу Координаційної ради проводяться регіональні конференції…» Хоча очевидним є той факт, що регіональні конференції мають організовуватися «регіональними організаційними комітетами».
Пропозиція трьох законопроектів з одного питання, можливо, й свідчить про наявність широкого вибору шляхів його вирішення, однак хотілося б бачити максимальну єдність авторів та професійного товариства у баченні єдиної мети. Цього можна досягнути за «круглим столом» щодо узгодження позицій. Бо, наприклад, дивною виглядає ситуація, коли один і той самий автор зазначений у двох законопроектах (№8250-1 та № 8259-2, які до всього ще й зареєстровані в один день). Тоді яка доцільність їх прийняття у запропонованих редакціях?
Знайди відмінності
Окремо варто наголосити на тому, що відповідно до ч. 1 ст. 36 Конституції України громадяни України мають право на свободу об’єднання в політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних й інших інтересів (за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров’я населення або захисту прав і свобод інших людей).
На відміну від цього, згадані законопроекти передбачають обов’язкову участь у створюваних на їх підставі «самоврядних організаціях» з обов’язковою сплатою «членських внесків» (передбачених законопроектом №8250) чи «професійного збору» (№8250-1) або ж «професійного збору» та «добровільних внесків суб’єктів професійної діяльності» (законопроект №8250-2).
Аналіз законопроектів засвідчує, що автори багато запозичили з європейського досвіду. Наприклад, Німецьке лікарське товариство також передбачає обов’язкове членство в одній із лікарських палат та сплату членського внеску. Однак у намаганнях запозичити досвід країн Європи варто пам’ятати про Основний закон — Конституцію України, відповідно до ч. 3 ст. 22 якої під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних не допускається звуження змісту й обсягу існуючих прав і свобод.
Наступне питання. Усі згадані законопроекти закладають можливість притягнення лікарів до дисциплінарної відповідальності. Зокрема, ст. 32 законопроекту №8250 передбачає, що за вчинення професійного проступку до лікаря може бути застосоване одне з професійних стягнень: попередження; догана; зупинення права на здійснення лікарської практики на строк від 1 місяця до 1 року зі встановленням вимог щодо відновлення права на здійснення лікарської практики; припинення права на здійснення лікарської практики. Лікар може бути притягнутий до професійної відповідальності протягом 3 років з дня вчинення професійного проступку.
Натомість ст. 31 законопроекту №8250-1 містить положення про те, що до представника медичної професії можуть бути застосовані стягнення у вигляді попередження про неповну професійну відповідність; тимчасове зупинення дії свідоцтва про допуск до професійної діяльності на строк до 3 місяців; тимчасове зупинення дії свідоцтва про допуск до професійної діяльності на строк від 3 місяців до 1 року; позбавлення права на заняття професійною діяльністю та припинення дії свідоцтва про допуск до професійної діяльності.
Стаття 24 законопроекту №8250-2 вказує на те, що до суб’єкта професійної діяльності можуть бути застосовані такі стягнення, як попередження; тимчасове зупинення професійної діяльності на строк до 3 місяців; тимчасове зупинення професійної діяльності на строк від 3 місяців до 1 року; позбавлення права на заняття професійною діяльністю.
Однак право притягати до дисцип-лінарної відповідальності лікарів та фармацевтів, які перебувають у трудових відносинах, надається роботодавцю. Тому, якщо вже запроваджувати дисциплінарну відповідальність, то доцільно робити це стосовно осіб, які не перебувають у трудових відносинах, а здійснюють приватну медичну практику.
Більше того, згідно з вимогами ч. 2 ст. 148 Кодексу законів про працю України встановлено 6-місячне безумовне обмеження в часі притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності у межах трудових правовідносин. Відтак запровадження дисциплінарної відповідальності за 6 місяців після вчинення проступку є дискусійним.
Тож, не заперечуючи важливості та актуальності завдань, які визначили ініціатори законопроектів, доцільно суттєво доопрацювати ці документи. По-перше, обов’язкове членство лікарів у неурядових самоврядних організаціях не може встановлюватися законами. Це є і має бути винятково їх правом. Так само допуск до професії не мусить бути пов’язаним з обов’язковим членством у таких організаціях.
По-друге, на законодавчому рівні доцільно запровадити єдині вимоги до громадських об’єднань лікарів за їх професійною ознакою — з урахуванням репрезентативності таких ГО для надання їм права визначати допуск лікарів до професії лікарів, підтверджувати їх кваліфікацію тощо.
