Права пациентов как специфической группы прав человека признаются на международном уровне и закреплены в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о правах человека и биомедицине и др. Следует отметить роль института омбудсмена — это конституционно-правовой механизм защиты прав и свобод человека, который является не только независимым, но и демократическим институтом. Его деятельность базируется на философии, что правительство и другие органы государственной власти должны служить людям, а не наоборот. Возможно ли введение института омбудсмена по правам пациента как специально уполномоченного государственного учреждения, основной задачей которого является контроль соблюдения прав пациентов, в Украине?
В той или иной форме институт омбудсмена по правам пациента функционирует в Австрии, Финляндии, Греции, Великобритании, Норвегии, Хорватии, Польше, Венгрии, Израиле, Грузии и т. п. В каждой из представленных стран он имеет свои характерные признаки, обусловленные историческими, социальными и политическими факторами.
Финляндия
Пациент, недовольный медицинской помощью или обслуживанием, может подать жалобу в органы, уполномоченные осуществлять надзор за медицинской практикой, высшая инстанция — Национальный контрольный орган за благосостоянием и здоровьем (Valvira). В соответствии с Законом Финляндии «О статусе и правах пациентов» в каждом учреждении здравоохранения, независимо от формы собственности, должен быть назначен омбудсмен по правам пациента. Следовательно, примерное количество омбудсменов по правам пациента составляет около 2000. Учитывая значительную децентрализацию по управлению и руководству омбудсменами по правам пациента, полномочия последних являются предметом локальных соглашений между омбудсменом и учреждением здравоохранения или муниципалитетом. В соответствии с Законом омбудсмен консультирует пациентов и помогает им в случаях, когда они недовольны качеством оказанной медицинской помощи, или в случае необходимости подачи жалобы в контролирующие органы, а также информируют пациентов об их правах и т. п.
Австрия
Институт представителей пациентов действует отдельно от Палаты омбудсмена — коллегиального парламентского органа, занимающегося вопросами защиты прав и интересов человека в Австрии. Представители пациентов являются независимыми органами, основная задача которых — обеспечение прав и интересов пациентов и, в некоторых провинциях, людей, нуждающихся в помощи. Обычно уполномоченные по правам пациента есть в учреждениях здравоохранения, однако их компетенция не распространяется на жалобы о ненадлежащем медицинском обслуживании в частном секторе. В таком случае пострадавшие лица должны обращаться со своими жалобами в порядке гражданского судопроизводства.
Израиль
В каждом учреждении здравоохранения руководитель должен назначить лицо, ответственное за соблюдение прав пациента. Согласно Закону Израиля «О правах пациентов» такой уполномоченный имеет следующие полномочия: предоставлять консультации и помощь пациентам в реализации требований указанного закона; получать и расследовать жалобы пациентов (жалобы относительно качества медицинской помощи, прежде всего, должны быть доведены до сведения руководителя учреждения здравоохранения), обучать и инструктировать медицинский и вспомогательный персонал по соблюдению требований указанного закона. В случае неудовлетворения жалобы на уровне учреждения здравоохранения она передается к уполномоченному лицу в отдел обеспечения качества Министерства здравоохранения.
Великобритания
Для защиты прав пациентов в Великобритании одновременно функционируют следующие институты: Парламентский уполномоченный по делам здравоохранения (Health Service Ombudsman) и на негосударственном уровне — Общественные консулы по вопросам общественного здоровья (Community Health Councils) и Движение в защиту пострадавших от медицинских ошибок (Action for Victims of Medical Accidents). Уполномоченный по делам здравоохранения является представителем Парламентского Уполномоченного по правам человека, специализирующимся на удовлетворении жалоб в национальной системе здравоохранения. Он подотчетен Парламенту и независим от национальной системы здравоохранения.
Норвегия
Омбудсмен по правам пациентов действует на основании Закона Норвегии «О правах пациентов» (1999). В стране работает Парламентский омбудсмен по правам человека и 19 омбудсменов по правам пациента, действующих на региональном уровне. Полномочия омбудсмена по правам человека и омбудсмена по правам пациента не дублируются и не противоречат друг другу. Первый действует на основании отдельного законодательного акта Парламента и осуществляет общий надзор на всей территории государства, а защитник прав пациента — на основании специального закона о правах пациентов следит исключительно за медицинским обслуживанием в одном из 19 регионов.
Основной целью их деятельности является защита тех пациентов, которые нуждаются в помощи в обеспечении своих прав относительно медицинского обслуживания, и внедрение надлежащих мер для повышения качества медицинского обслуживания.
Хорватия
В 1997 году была ратифицирована Конвенция о правах человека и биомедицине, а в 2004 году под давлением общественности был принят специальный Закон «О защите прав пациентов», согласно которому в каждом из регионов создана Комиссия по защите прав пациентов (региональная), а на общегосударственном уровне — Национальная комиссия по защите прав пациента. Региональная комиссия состоит из 5 человек (пациенты, представители неправительственных организаций и эксперты в сфере защиты прав пациентов) и имеет следующие функции: мониторинг нарушений прав пациентов, принятие мер по защите и продвижению прав пациентов и т.п. Она имеет право доступа в учреждения здравоохранения с целью инспектирования соблюдения прав пациентов, по результатам которого направляется отчет в компетентную инспекцию (здравоохранения или санитарную) или в организацию, контролирующую работу медицинских работников. Однако пациент, который считает, что его права были нарушены, сначала обращается к руководителю учреждения здравоохранения. Если последний не отреагирует в течение 8 дней или пациент будет недоволен мерами, тогда возможно обращение в Региональную комиссию.
Национальная комиссия по защите прав пациента состоит из семи человек (три представителя неправительственных организаций, один представитель средств массовой информации, три представителя от Министерства здравоохранения) и выполняет следующие функции: мониторинг реализации Закона «О защите прав пациентов», предоставление выводов, рекомендаций компетентным органам с целью построения эффективной системы защиты прав пациентов и т.п.
Португалия
В этой стране каждое учреждение здравоохранения имеет «Клиентский офис», где пациенты могут подать жалобу по любому аспекту национальной системы здравоохранения.
Введение института омбудсмена по правам пациента в зарубежных странах осуществлялось через введение специальных законов о защите прав пациентов. В Украине права человека в сфере охраны здоровья охраняют Основы законодательства Украины о здравоохранении. В статье 24-1 Основ говорится о необходимости принятия специального закона, регламентирующего защиту прав и законных интересов пациентов. До сегодняшнего дня такой специальный закон еще не был принят.
Уполномоченный по правам пациента не может подменять ни органы судебной власти, ни медицинскую администрацию. Главной его задачей является выявление фактов нарушения прав пациентов, предоставление им надлежащей правовой оценки и через существующие правовые механизмы устранение этих нарушений и привлечение к ответственности виновных. Поэтому максимумом служебных полномочий Уполномоченного по правам пациентов может быть проведение служебной проверки (внутреннего расследования) и, в случае выявления соответствующих нарушений, передача этих материалов в органы, которые проводят досудебное следствие, или, если дело является вполне очевидным и носит гражданско-правовой характер, — непосредственно в соответствующий суд.
Каким должен быть украинский омбудсмен?
Итак, омбудсмен по правам пациента — это специализированный омбудсмен, который занимается вопросами соблюдения прав определенной группы граждан — пациентов, или прав в определенной сфере — сфере здравоохранения. Его целью является деятельность по урегулированию проблем в национальной системе здравоохранения на основании жалоб пострадавших пациентов. По сравнению с другими правозащитными организациями имеет определенные особенности. Во-первых — это независимый институт, деятельность которого сфокусирована на правах пациента. Во-вторых, работает на реализацию убеждений и принципов, которые лишь опосредованно определены в международных правовых документах, однако закреплены на национальном уровне.
Основные функции:
- контроль (в данном аспекте контролю подлежат именно права пациента);
- содействие (посредничество) — выступает как бы третьей стороной в конфликте между пациентом и учреждением здравоохранения.
Компетенции по:
- непредоставлению гарантированного государством уровня медицинской помощи;
- порядку и процедуре рассмотрения жалоб в системе здравоохранения;
- качеству оказываемой медицинской помощи, однако не может самостоятельно квалифицировать действия медицинских работников как такие, что не отвечают требованиям качества;
- констатации нарушений прав пациента и использование имеющейся компетенции с целью защиты нарушенных прав пациента;
- информированию в виде ежегодных докладов о состоянии дел с правами пациентов, при этом важным является совершенствование действующего законодательства и практики его применения.
Будет ли данный механизм — омбудсмен по правам пациента — действенным? Будет ли достаточным объем полномочий для решения индивидуальных жалоб пациентов? Не превратится ли данный механизм на еще одну составляющую забюрократизированной государственной машины? Все это зависит от комплекса мероприятий по реформированию национальной системы здравоохранения.
Но, говоря об основании/внедрении специального института по защите прав пациента, не забываем ли мы о защите прав и законных интересов других участников медицинских отношений — врачей и медицинских работников? Ведь деятельность медицинских работников является рисковой деятельностью, и отечественное законодательство устанавливает достаточно строгие требования к медицинским представителям.
