Сейчас государственная антикоррупционная политика является одной из самых обсуждаемых тем в обществе и играет чрезвычайно важную роль в жизни страны, что, в свою очередь, ускоряет развитие антикоррупционного законодательства. В связи с этим важно постоянно следить за его изменениями, чтобы быть осведомленным со своими правами и обязанностями в этой сфере. Это защитит от необоснованного обвинения в совершении коррупционного правонарушения.
«Настольный антикоррупционный кодекс» медицинского работника
Андрей ОЛЕЙНИК, старший преподаватель кафедры организации и управления здравоохранением ЛНМУ им. Галицкого, заведующий отделом правовой работы и социальной защиты Львовской областной организации профсоюза работников здравоохранения Украины Развеиваем стереотипы
В обществе распространен стереотип, согласно которому коррупцию связывают исключительно с неправомерной выгодой (взяткой), то есть когда, например, медицинский работник получает «благодарности» от пациентов за лечение или медицинскую справку. Однако это очень ограниченное и несколько ошибочное представление.
Закон определяет коррупцию как использование лицом предоставленных ему служебных полномочий и связанных с этим возможностей с целью получения неправомерной выгоды или принятия обещания/предложения такой выгоды для себя или других лиц, либо же обещание/предложение или предоставление неправомерной выгоды. Неправомерная выгода — это денежные средства или иное имущество, преимущества, льготы, услуги, нематериальные активы, которые обещают, предлагают, предоставляют или получают без законных на то оснований.
И хотя указанная дефиниция связывает коррупцию, во-первых, со служебными полномочиями, а во-вторых, с неправомерной выгодой, в целом антикоррупционная политика гораздо шире регламентирует соответствующие отношения. В частности, предусматривает целый ряд формальных требований (не имеющих непосредственного отношения к неправомерной выгоде), неисполнение или ненадлежащее исполнение которых является административным коррупционным правонарушением и, соответственно, влечет за собой ответственность. В частности, речь идет о представлении деклараций, сообщении о конфликте интересов, надлежащем рассмотрении информационных запросов и т.д.
О субъектах ответственности
Закон о коррупции в целом выделяет пять категорий (групп) субъектов ответственности за коррупционные правонарушения.
- Лица, уполномоченные на выполнение функций государства или местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 4 Закона о коррупции). Эту категорию можно условно назвать «государственные служащие и служащие местного самоуправления». К ним относятся служащие департаментов, управлений, отделов и других органов здравоохранения, существующих в системе государственной власти или местного самоуправления.
- Лица, которые, согласно Закону о коррупции, приравниваются к лицам, уполномоченным на выполнение функций государства или местного самоуправления (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона). В частности, это должностные лица государственных и коммунальных учреждений здравоохранения (п.п. а п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона о коррупции, в котором они названы «должностными лицами юридических лиц публичного права»).
- Лица, которые постоянно или временно занимают должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо специально уполномоченные на выполнение таких обязанностей в юридических лицах частного права независимо от их организационно-правовой формы (п . 3 ч. 1 ст. 4 Закона о коррупции). К этой группе относятся должностные лица частных заведений здравоохранения.
- Должностные лица и любые другие работники учреждений здравоохранения, в том числе и частных учреждений (п. 4 ч. 1 ст. 4 Закона о коррупции), если они получают неправомерную выгоду или предоставляют ее вышеупомянутым лицам или с их участием такую выгоду получают другие лица.
- Все остальные физические лица (п. 5 ч. 1 ст. 4 Закона о коррупции), то есть пациенты или другие граждане, которые обращаются в медицинские учреждения и предлагают, обещают или предоставляют неправомерную выгоду.
Понятно, что большинство антикоррупционных мер касаются должностных лиц государственных и коммунальных учреждений здравоохранения. Именно они являются основной целевой категорией антикоррупционной политики в области здравоохранения.
Однако не следует забывать, что в случаях получения неправомерной выгоды субъектами уголовной ответственности могут также выступать и работники учреждений здравоохранения, которые не являются должностными лицами.
Кто является должностным лицом в заведении здравоохранения?
Ответ на этот вопрос сегодня является неоднозначным. В Основах законодательства Украины о здравоохранении и в других нормативно-правовых актах это не прописано. На практике по этому поводу применяется разъяснение Министерства юстиции Украины, согласно которому главным критерием отнесения лица к кругу должностных лиц является наличие у него организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.
При этом Минюст ссылается на постановление Пленума Верховного Суда Украины от 26 апреля 2002 года №5 «О судебной практике по делам о взяточничестве», в которой указано, что организационно-распорядительными обязанностями являются обязанности по осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком работы, производственной деятельностью отдельных работников на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от форм собственности. Такие функции выполняют, в частности, руководители министерств, других центральных органов исполнительной власти, государственных, коллективных или частных предприятий, учреждений или организаций, их заместители, руководители структурных подразделений (начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами), их заместители, лица, руководящие участками работ (мастера, прорабы, бригадиры и др.).
Одновременно под административно-хозяйственными обязанностями подразумевают обязанности по управлению или распоряжению государственным, коллективным или частным имуществом (установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение контроля за этим и т.д.). Такие полномочия в том или ином объеме имеют начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб, заведующие складами, магазинами, мастерскими, ателье, их заместители, руководители отделов предприятий, ведомственные ревизоры и контролеры и др.
Данным постановлением Пленума ВСУ предусмотрено, что должностным лицом является тот, кто выполняет соответствующие функции и обязанности не только постоянно, но и временно или по специальному полномочию, при условии, что указанные функции или обязанности возложены на это лицо правомочным органом или правомочным должностным лицом.
Таким образом, работники предприятий, учреждений, организаций, выполняющие профессиональные (адвокат, врач и т.д.), производственные (например, водитель) или технические (машинистка, охранник и т.д.) функции, могут быть признаны должностными лицами только при условии, что вместе с этими функциями они выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности.
Учитывая это, к должностным лицам государственных и коммунальных учреждений здравоохранения относятся руководитель учреждения, его заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, другие лица, постоянно или временно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.
На практике для определения, является ли работник должностным лицом, как правило, берется должностная инструкция или другой документ, который определяет функциональные обязанности, и анализируется на предмет наличия полномочий по руководству другими работниками, участком работ, управления имуществом и тому подобное.
По такому критерию часто к должностным лицам относят старшую медицинскую сестру и сестру-хозяйку, поскольку первая руководит работой среднего медицинского персонала, а вторая — младшего.
Однако это является весьма неоднозначным и даже спорным. Ведь отрасль медицины имеет определенные особенности. В учреждениях здравоохранения существует разделение персонала по образовательно-квалификационному уровню: врачи, средний медперсонал, младший медперсонал. И каждый врач руководит работой медсестер, каждая медсестра — работой младшего медперсонала, что предусмотрено квалификационными характеристиками профессий работников системы здравоохранения (выпуск №78 Справочника КХПР «Охрана здоровья», утвержденный Приказом МЗ Украины от 29.03.2002 г. №117).
Поэтому, по моему мнению, в законодательстве должно быть четко определено, кто относится к должностным лицам в учреждениях здравоохранения. Например, в Законе Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» содержится соответствующее разъяснение в отношении должностных лиц СЭС.
Ведь неопределенность в этом вопросе отнюдь не способствует эффективности антикоррупционной политики, поскольку допускает возможность субъективной трактовки законодательства.
Антикоррупционные ограничения и требования
Условно все антикоррупционные меры можно разделить на две группы: ограничения и требования.
Суть антикоррупционных ограничений заключается в том, что законом предусмотрен запрет совершать то или иное действие, то есть лицо обязано воздержаться от таких действий. Антикоррупционные требования — это, наоборот, обязательства совершить определенное активное действие.
Закон о коррупции предусматривает следующие ограничения:
- относительно использования служебного положения (ст. 6);
- относительно совместительства и совмещения с другими видами деятельности (ст. 7);
- относительно получения подарков/пожертвований (ст.8);
- относительно работы близких лиц (ст. 9);
- относительно лиц, уволившихся из должностей или прекративших деятельность, связанную с выполнением функций государства, местного самоуправления (ст. 10).
Этот Закон также предусматривает определенные требования:
- финансовый контроль (ст. 12);
- урегулирование конфликта интересов (ст. 14);
- относительно прозрачности информации (ст. 16);
- принятие мер при выявлении коррупционных правонарушений (ч. 7 ст. 5).
Каждая статья Закона о коррупции, которая регламентирует конкретное антикоррупционное мероприятие, одновременно содержит ссылки на категорию лиц, на которую он распространяется. На это нужно обращать первоочередное внимание.
Например, к должностным лицам государственных и коммунальных заведений применяются только ограничения по использованию служебного положения с целью получения неправомерной выгоды и получения подарков/пожертвований. А также требования по финансовому контролю (подача деклараций, сообщение об открытии счетов в иностранных банках), урегулированию конфликта интересов (недопущение возникновения конфликта интересов, сообщение о таком конфликте руководителю, передача корпоративных прав при назначении на должность), по прозрачности информации (предоставление своевременной, полной и достоверной информации на соответствующие запросы согласно закону), принятие мер при выявлении коррупционных правонарушений (уведомление компетентных органов).
На работников государственных и коммунальных учреждений здравоохранения, не являющихся должностными лицами, распространяется только ограничение по использованию служебного положения, то есть запрет относительно получения неправомерной выгоды.
Юридические последствия за коррупционное правонарушение
В соответствии со ст. 22 Закона о коррупции, лица, привлеченные к уголовной или административной ответственности за коррупционные правонарушения, связанные с нарушением ограничений данного Закона, подлежат увольнению с работы (службы) в трехдневный срок со дня получения органом государственной власти, органом местного самоуправления, предприятием, учреждением, организацией копии соответствующего судебного решения, вступившего в законную силу. Основание расторжения трудового договора в этом случае отмечается п. 7-1 ст. 36 КЗоТ Украины.
О факте такого увольнения руководитель органа, предприятия, учреждения в трехдневный срок должен письменно уведомить суд, который постановил обвинительный приговор или принял постановление о наложении административного взыскания, а в отношении государственных служащих — нужно сообщить еще и центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере государственной службы.
Именно здесь важную роль и играет вышеуказанное разделение антикоррупционных мер. Ведь увольнение с работы происходит в случае привлечения к ответственности только за нарушение ограничения Закона, а не требования. В данном случае необходимо руководствоваться чисто формальным подходом, т.е. учитывать наличие в названии соответствующего антикоррупционного мероприятия слова «ограничение».
Такая позиция, в частности, была отражена Министерством юстиции Украины в Методических рекомендациях «Предотвращение и противодействие коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления» от 16.10.2013 г.
Это очень важный момент, поскольку на практике так было не всегда, и поэтому возможны случаи, когда работника будут увольнять с работы за любое коррупционное правонарушение.
Кроме того, лицо, привлеченное к юридической ответственности за коррупцию (в том числе и к дисциплинарной и гражданско-правовой), вносят в Единый государственный реестр лиц, совершивших коррупционные правонарушения.
Новые изменения в антикоррупционном законодательстве
Законом от 13.05.2014 г. №1261-VII, который вступил в силу 4 июня 2014 года, был внесен ряд существенных изменений в отечественное антикоррупционное законодательство.
В частности, ст. 172-6 Кодекса Украины об административных правонарушениях дополнена частью третьей, согласно которой установлена ответственность за представление заведомо недостоверных сведений в декларации об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера. Совершение такого правонарушения наказывается штрафом — от 150 до 300 необлагаемых минимумов доходов граждан. До недавнего времени ответственность была предусмотрена только за непредставление или несвоевременное представление указанной декларации.
Кроме того, с 1 января 2015 года вводится новый механизм проверки деклараций. В частности, для установления достоверности указанных в декларации сведений государственные и коммунальные медицинские учреждения, органы здравоохранения в течение десяти дней со дня получения декларации от должностного лица должны будут прислать ее копию в центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную налоговую политику. Сейчас такие декларации сохраняются только в личном деле работника в отделе кадров.
Следует обратить особое внимание на то, что в Уголовном кодексе Украины в новой редакции изложены основные статьи, предусматривающие ответственность за преступления, связанные с получением неправомерной выгоды: ст. 368 (принятие предложения, обещания или получения неправомерной выгоды должностным лицом), ст. 368-3 (подкуп должностного лица, юридического лица частного права независимо от организационно-правовой формы), ст.368-4 (подкуп лица, предоставляющего публичные услуги), ст.369 (предложение, обещание или предоставление неправомерной выгоды должностному лицу), ст. 354 (подкуп работника предприятия, учреждения или организации).
Законодатель во многих случаях усилил санкции за совершение упомянутых преступлений, а также впервые криминализировал такое действие, как «просьбу предоставить неправомерную выгоду».
Кроме того, отныне субъектом преступления, предусмотренного ст. 354 УК Украины (подкуп работника предприятия, учреждения или организации), считается работник любой организации, учреждения независимо от формы собственности, не являющийся должностным лицом. Поэтому сейчас о любых «благодарностях» нужно забыть, в том числе и в коммунальных и даже в частных учреждениях. Ранее субъектом данного преступления считался работник (не являющийся должностным лицом) только государственного предприятия, учреждения, организации.
Таким образом, сегодня любые действия относительно неправомерной выгоды, а не только факт получения материального блага, являются уголовно наказуемыми. Кроме того, ответственность по ст. 354, 368-3 и 369 УК Украины несут, в том числе, и пациенты, которые обещают, предлагают или предоставляют неправомерную выгоду работникам учреждений здравоохранения. Последние освобождаются от ответственности только тогда, когда в отношении них имело место вымогательство, о чем они сообщили в правоохранительные органы.
Руководителям учреждений здравоохранения следует обратить внимание на еще одну новую норму. Закон о коррупции дополнен ст. 14-1, согласно которой каждое юридическое лицо должно обеспечить разработку и внедрение мероприятий по предотвращению коррупции, а также приохотить работников соблюдать закон, нормативно-правовые акты и установленные предприятием правила и процедуры по выявлению и предотвращению коррупции. То есть в каждом учреждении здравоохранения должны быть утверждены соответствующие меры в виде отдельного внутреннего документа. Если раньше такие документы разрабатывались по указанию органов управления, в настоящее время это уже прямое требование закона.
