Шлях до самостійності: червона доріжка чи теренкур з перешкодами?

Довгоочікувана автономізація медичних закладів набула перших нормативних обрисів. Наскільки вони чіткі й реальні для втілення?

Сергій МАЛОВИЧКО, заступник Голови з правової роботи Донецької обласної організації Профспілки працівників охорони здоров’я України, адвокат

Зауважу, що проект згаданого Закону напередодні його розгляду на пленарному засіданні Парламенту не було спрямовано до Комітету з питань правової політики та правосуддя для отримання висновку щодо його відповідності положенням Конс­титуції України (а це передбачено Регламентом Верховної Ради).

Розбіжності — суттєві

Після ухвалення Закону будуть внесені суттєві зміни в Основи законодавства України про охорону здоров’я (далі — Основи).

Закон запроваджує нове поняття «послуга з медичного обслуговування населення», тобто «послуга, що надається пацієнту закладом охорони здоров’я або фізичною особою-підприємцем, яка зареєстрована та одержала в установленому законом порядку ліцензію на провадження господарської діяльності з медичної практики, й оплачується її замовником. Замовником послуги з медичного обслуговування населення можуть бути держава, відповідні органи місцевого самоврядування, юридичні та фізичні особи, у тому числі пацієнт».

При цьому незмінним залишається термін «медична допомога», що абз. 4 ч. 1 ст. 3 Основ визначена як діяльність професійно підготовлених медичних працівників, спрямована на профілактику, діагностику, лікування та реабілітацію у зв’язку з хворобами, травмами, отруєннями і патологічними станами, а також із вагітністю та пологами. Таким чином, постає питання: чи можливе надання медичної допомоги без надання медичної послуги? Швидше за все — ні. Тому із запровадженням медичної послуги, характерною ознакою якої є платність, виникає ризик недотримання конституційного обов’язку держави щодо надання безоплатної медичної допомоги населенню в узаконений спосіб.

Нововведення Закону відносно змін у фінансовому забезпеченні галузі охорони здоров’я, які на відміну від інших його норм заплановані вже на початок 2018 року, також не узгоджені із бюджетним законодавством. Зокрема Головне юридичне управління ВР у своїх зауваженнях до законопроекту №2309а-д вказувало, що надання медичної допомоги за договорами про медичне обслуговування державними і комунальними закладами охорони здоров’я не узгоджується із бюджетними відносинами між такими закладами й головними розпорядниками бюджетних коштів. Тобто вони не можуть вибудовуватися на договірній, приватно-правовій основі, адже визначені суб’єкти перебувають між собою у відносинах субординації (підпорядкування), що виключає юридичну рівність сторін, характерну для приватно-правових відносин.

Крім того, слід врахувати, що державні та комунальні заклади охорони здоров’я, які є бюджетними установами, створюються відповідними органами державної влади й органами місцевого самоврядування і утримуються за рахунок державного чи місцевого бюджетів. Тож їх фінансове забезпечення здійснюється незалежно від наявності договору, котрий зап­роваджується новим Законом. Таким чином, є підстави вважати, що положення ч. 5 ст. 18 Основ у редакції нового Закону не узгоджується з концептуальними положеннями чинного Бюджетного кодексу України.

Що зміниться?

По-перше, новації Закону стосуються керівників закладів охорони здоров’я. Їх призначення на посади відтепер відбуватиметься на конкурсній основі (порядок проведення конкурсу має затвердити Кабмін). Із чинної редакції ч. 9 ст. 16 Основ зникне норма, яка передбачає, що після завершення терміну дії контрак­ту трудові відносини фактично тривають, і жодна зі сторін не вимагає їх припинення, а дія контракту вважається продов­женою відповідно до законодавства. Керівники державних і комунальних закладів, термін дії контрактів яких не спливе до 6 листопада 2017 року (дата набуття Законом чинності), мають право працювати далі. За конкурсом призначатимуть лише тих керівників, яких прийматимуть на роботу після вказаної дати й пізніше.

По-друге, Закон вносить деякі корективи і в життя державних та комунальних закладів охорони здоров’я. Так, він встановлює заборону на їх приватизацію, причому незалежно від факту надання такими установами безоплатної медичної допомоги населенню (на відміну від чинної норми Конституції України, яка забороняє скорочувати мережу лише тих державних і комунальних закладів, які надають вказану допомогу).

Також Законом передбачено альтернативу організаційно-правової форми державних і комунальних зак­ладів. Відтепер перші можуть функціонувати як казенні підприємст­ва або державні установи, а другі — як комунальні некомерційні підприємст­ва або комунальні установи. І це стане пробним каменем для органів місцевого самоврядування, котрі постануть перед дилемою: залишити все, як раніше, чи реорганізувати заклади охорони здоров’я, засновниками котрих вони є, у некомерційні підприємства? Адже новий Закон доз­воляє останнім мати відокремлене майно (у тому числі й кошти), закріплене за ними на правах оперативного управління, вести самос­тійний баланс, на власний розсуд затверджувати штатний розпис, відкривати рахунки в установах банків тощо.

Заклади охорони здоров’я приватної власності, безумовно, не обмежені у виборі організаційно-правової форми.

Водночас розділом ІІ «Прикінцеві положення» Закону запроваджуються певні обмеження і стимули щодо запропонованих реорганізацій. Зок­рема забороняється зміна основного виду діяльності державного та комунального закладу з медичного обслуговування населення (медична практика) у зв’язку зі зміною його організаційно-правової форми. Не підлягають реорганізації в казенні підприємства та/або комунальні некомерційні підприємства заклади охорони здоров’я Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Державної прикордонної служби України, Державної пенітенціарної служби України, а також інші заклади (відповідно до переліку, затвердженого Кабінетом Міністрів України).

Закон передбачає, що до 31 грудня 2018 року:

• кредитори державних і комунальних закладів, які реорганізуються в казенні або некомерційні підприємства, не мають права вимагати від них виконання незабезпечених зобов’язань, припинення або дочасного виконання зобов’язання чи забезпечення його виконання. Згода кредитора на заміну боржника у зобов’язанні в такому разі не потрібна;
• до закладів, які реорганізуються, не застосовується обов’язкова оцінка майна, передбачена Законом України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні»;
• звільнення працівників закладів, що реорганізуються, допускається лише в разі, коли їх неможливо перевести на іншу роботу за їх згоди;
• казенні підприємства і комунальні некомерційні підприємства, які утворюються внаслідок реорганізації державних та комунальних закладів охорони здоров’я, є правонаступниками всіх прав і обов’язків відповідних бюджетних установ. Органи, що здійснюють управління майном вказаних закладів, передають його відповідним казенним і комунальним некомерційним підприємст­вам, котрі утворюються внаслідок реорганізації (на правах оперативного управління). Передача нерухомого майна здійснюється на підставі даних бухгалтерського обліку відповідних бюджетних установ і результатів обов’язкової його інвентаризації;
• кошти, не використані державним чи комунальним закладами охорони здоров’я (крім державних і комунальних установ) протягом бюд­жетного періоду, не вилучаються й можуть бути використані надалі винятково з метою фінансування їх діяльності, у тому числі для оновлення матеріально-технічної бази (з урахуванням вимог законодавства й установчих документів). Невикористання ж бюджетних коштів і/або коштів, отриманих за договорами про медичне обслуговування населення, не може бути підставою для зменшення обсягу бюджетних коштів, які будуть перераховані таким закладам у наступному бюджетному періоді (за умови належного виконання згаданих договорів).

Як подолати правові колізії?

Хоча в Законі виписані деякі нові правила регулювання певних правовідносин, не всі їх можна застосовувати на практиці, оскільки в деяких випадках вони трактують одні й ті самі правовідносини інакше, ніж певні норми вітчизняного законодавства. У таких випадках перевагу слід віддавати спеціальним законам.

Наприклад, у сфері регулювання трудових правовідносин таким є Кодекс законів про працю України (далі — КЗпП). Він встановлює, що в разі реорганізації підприємства дія трудового договору працівника продовжується (ч. 4 ст. 36), а припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише за умови скорочення чисельності чи штату працівників (п. 1 ч. 1 ст. 40). Це не узгоджується із зазначеним вище пп. 3 п. 3 р. ІІ «Прикінцеві положення» Закону. Тобто в разі ухвалення рішення про реорганізацію комунального закладу охорони здоров’я — бюджетної установи в комунальне некомерційне підприємство за загальним правилом трудового законодавства дія трудових договорів з усіма працівниками має продовжуватися. Лише якщо постане питання про скорочення чисельності або штату працівників, тоді відповідно до вимог ч. 3 ст. 40 КЗпП (якщо неможливо перевести їх на іншу роботу за їх згоди) допускається їх звільнення з виплатою вихідної допомоги в розмірі середнього місячного заробітку (ст. 44 КЗпП). Це стосується і тих, хто працює за сумісництвом. Додатково потрібно враховувати й вимоги ст. 184 і 186-1 КЗпП, які визначають перелік працівників, котрі не можуть бути звільнені за будь-якою ініціативою роботодавця, окрім випадків ліквідації підприємства.

Місце громадськості

Окрему увагу Закон приділив участі громадськості в діяльності закладів охорони здоров’я. За рішенням їх власника чи уповноваженого ним органу при державних та комунальних закладах, що надають медичну допомогу вторинного і третинного рівнів, буде створено спостережні ради, які розглядатимуть питання дотримання прав і гарантування безпеки пацієнтів, вимог законодавства під час здійснення медичного обслуговування населення, фінансово-господарської діяльності закладу охорони здоров’я.

До складу таких рад входитимуть представники власника закладу охорони здоров’я (уповноваженого ним органу), відповідних органів виконавчої влади і/або органів місцевого самоврядування, а також (за їх згоди) депутати місцевих рад, представники громадськості та громадських об’єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров’я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування в цій галузі. Порядок створення, права, обов’язки спостережної ради і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України.

При закладах охорони здоров’я також можливе створення опікунських рад, до складу яких (за їх згоди) можуть входити благодійники, представники громадськості й громадських об’єднань, благодійних, релігійних організацій, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, волонтери. Рішення про створення опікунської ради і положення про неї затверджуються наказом керівника закладу охорони здоров’я або упов­новаженого органу. Наказом МОЗ України №517 Примірне положення про опікунську раду при закладі охорони здоров’я було затверджене 23 липня 2014 року.

У визначенні змісту та шляхів виконання державних цільових і місцевих програм у сфері охорони здоров’я, здійсненні відповідних заходів, вирішенні кадрових, наукових та інших питань державної політики можуть брати участь організації, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров’я, інші громадські об’єднання, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров’я, іноземні неурядові організації.

Згідно з нормами Конституції України щодо прав кожного громадянина на охорону здоров’я і медичну допомогу (ст. 49) конституційний обов’язок держави — фінансувати відповідні соціально-економічні, медико-санітарні й оздоровчо-профілактичні програми — має бути втілений на практиці. Держава зобов’язана створювати умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування, а також забезпечити безоплатне надання медичної допомоги в державних і комунальних закладах охорони здоров’я.

Тож будь-які законодавчі зміни в галузі не можуть суперечити положенням Конституції України чи відхилятися від них. Не можна розраховувати на сталий розвиток того, що має недосконале підґрунтя. А надійним фундаментом галузі охорони здоров’я може бути лише її достатнє і вчасне фінансове забезпечення, дот­римання норм законодавства і, що дуже важливо, свідома підтримка реформ з боку суспільства. Громадяни країни можуть деякий час спостерігати за шаховою грою в прийнятті нових ініціатив і законів, але пішаками в ній уже не будуть.