Рішення Уряду щодо «урізання» нормативу забезпеченості населення стаціонарними ліжками визнано протиправним і скасовано. Як держава виправлятиме помилку і що робити тим, хто вже відзвітував про «успіхи»?
Експерименти в дії?
Експерименти з реформування системи охорони здоров’я, а точніше сказати, з її руйнування, останнім часом дедалі болючіше позначаються на людях. Представники держави, що неспроможна виконувати свій обов’язок із забезпечення галузі охорони здоров’я в науково-обґрунтованих потребах (не менше 10% національного доходу) та ще й намагається зекономити переважно на витратах соціальної спрямованості, ухвалюють низку рішень, частина яких вочевидь є протиправними. І коли суб’єкти владних повноважень завжди пам’ятають про власні права, то своїми зобов’язаннями перед суспільством часто нехтують. Так сталося і з урядовим рішенням щодо урізання майже на третину нормативу забезпечення стаціонарними ліжками (до 60 ліжок на 10 тис. населення, тоді як де-юре середній показник по Україні становив 80). Цьому сприяла Постанова Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 р. №1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками в розрахунку на 10 тис. населення» (далі — Постанова №1024).
Сергій МАЛОВИЧКО, заступник Голови з правової роботи Донецької обласної організації Профспілки працівників охорони здоров’я України, адвокатПорушення на порушенні?
Під час прийняття Постанови №1024 не було дотримано Регламенту Кабінету Міністрів — її проект мав бути обов’язково надісланий на погодження представнику всеукраїнських профспілок та їх об’єднань, уповноваженому представнику всеукраїнських об’єднань організацій роботодавців, а також Профспілці працівників охорони здоров’я України. МОЗ України як головний розробник Постанови №1024 у своєму листі від 25.12.2015р. №19.1-07-17/2213/ЗПІ-15-942/40605 зазначило, що вказану Постанову було прийнято згідно з § 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. №950 (у травні 2016 року його було скасовано). Цей параграф дозволяв у невідкладних випадках вносити проекти актів на розгляд Кабінету Міністрів під час його засідання без дотримання вимог вказаного Регламенту щодо погодження і консультацій, проведення правової експертизи Мін’юстом, розгляду на засіданні урядового комітету. Тобто проект виноситься на голосування і в разі його прийняття опрацьовується Секретаріатом Кабінету Міністрів без зміни його по суті.
Однак у згаданому листі МОЗ також вказано, що підставою для прийняття Постанови №1024 у такому «авральному» порядку була лише необхідність дотримання п. 314.3 Плану заходів МОЗ України з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна — 2020» у 2015 році. План було затверджено наказом МОЗ України від 19.05.2015 р. №290 (саме там передбачено внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 р. №640 «Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тис. населення»).
З огляду на те, що наказ МОЗ №290 було прийнято 19 травня 2015 року, а Постанову №1024 — 25 листопада того самого року, «невідкладність питання», а відтак і обґрунтованість застосування §55-2 Регламенту Кабінету Міністрів вочевидь не підтверджувалося.
Наступне порушення — напередодні прийняття Постанови №1024 не відбулося її публічного обговорення, як передбачено п. 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 р. №996).
Окреме питання — відсутність відповідних фінансово-економічних розрахунків прийняття Постанови №1024, адже показник забезпечення лікарняними стаціонарними ліжками не можна брати «зі стелі». Це важлива складова державних соціальних нормативів у сфері охорони здоров’я (абз. 6 ч. 1 ст. 11 Закону України від 05.10.2000 р. «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»). Згідно з Державним класифікатором соціальних стандартів і нормативів (затверджений Наказом Міністерства праці і соціальної політики України від 17.06.2002 р. №293) нормативи у сфері охорони здоров’я визначають обсяг гарантованого рівня медичної допомоги, яка надається безоплатно всім громадянам у державних і комунальних закладах. Окрім того, вони визначають рівень забезпеченості дитячого і дорослого населення стаціонарними ліжками за профілями медичної допомоги та медикаментами (у закладах охорони здоров’я).
У 2013 та 2014 роках були розроблені аналогічні проекти постанови Кабміну, де пропонувалося довести норматив забезпечення лікарняними стаціонарними ліжками до 65 на 10 тис. населення, але поступово (до 2020 року), однак Мінекономрозвитку України заперечувало навіть проти цього (додатки до листа від 08.04.2016 р. №2013-10/10336-07).
Та найбільшим цинізмом є те, що впродовж минулого року виконання Постанови №1024 «прив’язувалося» до можливості отримання медичної субвенції на місцях, якої часто не вистачало. Так, у листі МОЗ України від 18.03.2016 р. №10.03.68/Д-1/10/693-16/6701 зазначалося, що Міністерство здійснюватиме підготовку акту Кабінету Міністрів України щодо розподілу і перерозподілу коштів медичної субвенції та її резерву на підставі узагальнених пропозицій розпорядників субвенції за місцевими бюджетами з необхідними обґрунтуваннями та розрахунками (їх мали надати структурні підрозділи з питань охорони здоров’я ОДА). При цьому МОЗ України повідомляло адміністрації, що «пропозиції, надані без розрахунків та документів, які їх підтверджують, а також без інформації щодо виконання Постанови Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 р. №1024 «Про затвердження нормативу забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення», розглядатися не будуть». І це при тому, що проект Постанови №1024, яку за Регламентом Кабміну мали обов’язково погодити зі Всеукраїнською асоціацією органів місцевого самоврядування, такої процедури взагалі не проходив!
Хто винен і що робити?
Минулого року деякі органи місцевого самоврядування (від районних до обласних рад) зверталися до Уряду з вимогою переглянути Постанову №1024 — їх також не хотіли чути. Наприклад, Оржицька районна рада Полтавської області у рішенні від 06.04.2016 р. №123 зазначила, що «попередні етапи скорочення лікарняних ліжок не лише не зупинили кризових явищ у медицині, а й суттєво поглибили їх. Це свідчить про те, що механістичні підходи до реформування галузі, спрямовані на скорочення мережі закладів, кількості лікарняних ліжок, є хибним шляхом реформування медицини». У зверненні Рівненської обласної ради від 06.04.2016 р. до Кабміну депутати закликали скасувати Постанову №1024, вказуючи, що її виконання «призведе до масового скорочення медичних працівників, і це при вкрай низькому рівні медичного обслуговування населення. Скорочення ліжко-місць у районних лікарнях та подальше вивільнення медперсоналу призведе до втрати закладами статусу районних і неможливості надання ними медичної допомоги вторинного рівня. Хворим доведеться або вмирати, або їхати в місто, а це гроші, яких у людей немає. Громади обурені, вони у відчаї й неабияк переймаються…» Але, не зважаючи на подібні заклики, руйнівна машина так званого реформування день за днем нарощувала оберти. Наприклад, у Полтавській області згідно з Постановою №1024 скорочено 740 ліжок та звільнено 58 працівників (показник забезпеченості ліжками вже зменшено з 82 до 74 на 10 тис. населення), на Рівненщині — 449 ліжок та 474 штатні посади. І це — не повний перелік, добре, що в деяких областях ще змогли утриматися від виконання сумнозвісної Постанови в повному обсязі. А хто відповість за наслідки її «переможної ходи»?
І наступне, чи не найголовніше, питання — що ж робити далі? Постанову скасовано, але людей подекуди звільнено. Нові нормативи — незаконні, але ура-реформи проголошено. За будь-яких обставин Рішення КААС, яке набуло чинності 31 січня 2017 року, має бути виконане, тож потрібно зупинити протиправне скорочення стаціонарних ліжок по країні. Відповідно до п. 10.2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 р. №7 «скасування» акта суб’єкта владних повноважень означає, що Постанова №1024 не породжувала жодних правових наслідків від моменту її прийняття. Таким чином, кожне рішення, прийняте на її виконання, має бути переглянуте.
Рішення КААС також вказує на втрату дії Наказу МОЗ України від 01.02.2016 р. №51 «Про затвердження Методики щодо забезпечення стаціонарними лікарняними ліжками у розрахунку на 10 тис. населення», оскільки його було прийнято на виконання протиправної Постанови №1024.
З проголошенням Рішення КААС автоматично поновлюється дія Постанови Кабінету Міністрів України від 28.06.1997 р. №640 «Про затвердження нормативів потреб у стаціонарній медичній допомозі в розрахунку на 10 тис. населення», щоправда, зазначені в ній нормативи далекі від того, що маємо де-факто.
Ціна питання
Якщо рішення про скорочення ліжок у конкретному закладі охорони здоров’я ухвалював орган місцевого самоврядування, то відновити їх попередню кількість можна лише після перегляду (скасування) цього рішення цим самим органом або ж за рішенням суду в порядку адміністративного судочинства. Термін судового оскарження рішення органу місцевого самоврядування — 6 місяців з часу його прийняття, позивачем може бути заклад охорони здоров’я.
У разі ж прийняття рішення про скорочення ліжок на рівні самого закладу охорони здоров’я, його керівник має право самостійно відновлювати їх попередню кількість та робочі місця. Або ж це так само можна зробити за рішенням суду — у порядку цивільного судочинства, позивачем може бути будь-який звільнений працівник.
Можливі нюанси звільнень працівників у зв’язку з виконанням Постанови №1024. Якщо при цьому вимоги трудового законодавства були дотримані, а незаконними виявилися лише підстави для скорочення посади, з прийняттям Рішення КААС таким працівникам або їх представникам потрібно звертатися до місцевого суду. Вочевидь, додатково доведеться клопотати про поновлення терміну звернення до суду, і робити це доцільно не пізніше одного місяця з того моменту, коли особа дізналася про Рішення КААС та можливість оскарження свого звільнення. Відповідачем у таких справах буде заклад охорони здоров’я, де працював позивач.
Безумовно, усе це ускладнюється тим, що випадки звільнень є масовими, процедура пов’язана з бюджетними коштами та необхідністю здійснювати значні незаплановані виплати. Тому добровільне поновлення кількості ліжок та скорчених робочих місць, на жаль, найменш вірогідний варіант. У разі ж поновлення кожного працівника на роботі у судовому порядку заклад має сплатити судові витрати (з працівників, які поновлюються на роботі, судовий збір не стягується), середній заробіток за час вимушеного прогулу, а можливо, й відшкодувати моральні збитки. Тому адміністрація закладів має бути зацікавленою в добровільному поновленні працівників, звільнених «на догоду» протиправній Постанові, — це дасть змогу заощадити на судових витратах, компенсаціях моральної шкоди та розмірах середнього заробітку за період вимушеного прогулу.
І останнє питання — де керівнику медичного закладу взяти додаткові кошти на подальшу вчасну оплату праці поновлених працівників? Тобто зазначені питання потребують термінових і системних рішень з боку органів влади — держава має не тільки визнати свої помилки, а й виправити порушення, допущені через прийняті нею рішення, консультуючись із соціальними партнерами.
Ubi jus ibi remedium («Де є право, там є і його захист») — цей принцип сповідує будь-яка цивілізована держава.
