Нині державна антикорупційна політика є однією із найбільш обговорюваних тем у суспільстві і відіграє надзвичайно важливу роль у житті країни, що, своєю чергою, прискорює розвиток антикорупційного законодавства. У зв’язку з цим важливо постійно слідкувати за його змінами, щоб бути обізнаним зі своїми правами та обов’язками у цій сфері. Це захистить від безпідставного звинувачення у вчиненні корупційного правопорушення.
«Настільний антикорупційний кодекс» медичного працівника
Андрій Олійник, старший викладач кафедри організації і управління охороною здоров’я ЛНМУ ім. Д.Галицького, завідувач відділу правової роботи та соціального захисту Львівської обласної організації профспілки працівників охорони здоров’я України Розвіюємо стереотипи
У суспільстві поширений стереотип, згідно з яким корупцію пов’язують виключно з неправомірною вигодою (хабарем), тобто коли, наприклад, медичний працівник отримує «подяки» від пацієнтів за лікування чи медичну довідку. Однак це дуже обмежене й дещо помилкове уявлення.
Закон визначає корупцію як використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб, або ж обіцянку/пропозицію чи надання неправомірної вигоди. Неправомірна вигода — це грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, які обіцяють, пропонують, надають або одержують без законних на те підстав.
І хоча вказана дефініція пов’язує корупцію, по-перше, зі службовими повноваженнями, а по-друге, із неправомірною вигодою, в цілому антикорупційна політика набагато ширше регламентує відповідні відносини. Зокрема, передбачає цілу низку формальних вимог (що не мають безпосереднього відношення до неправомірної вигоди), невиконання чи неналежне виконання яких є адміністративним корупційним правопорушенням і, відповідно, тягне за собою відповідальність. Зокрема, йдеться про подання декларацій, повідомлення про конфлікт інтересів, належний розгляд інформаційних запитів тощо.
Про суб’єктів відповідальності
Закон про корупцію в цілому виділяє п’ять категорій (груп) суб’єктів відповідальності за корупційні правопорушення.
- Особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону про корупцію). Цю категорію можна умовно назвати «державні службовці та службовці місцевого самоврядування». До них належать службовці департаментів, управлінь, відділів та інших органів охорони здоров’я, які існують у системі державної влади чи місцевого самоврядування.
- Особи, які, згідно із Законом про корупцію, прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону). Зокрема, це посадові особи державних та комунальних закладів охорони здоров’я (п.п. а п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону про корупцію, в якому вони названі «посадовими особами юридичних осіб публічного права»).
- Особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від їх організаційно-правової форми (п. 3 ч. 1 ст. 4 Закону про корупцію). До цієї групи належать службові особи приватних закладів ОЗ.
- Посадові особи та будь-які інші працівники закладів ОЗ, в тому числі й приватних установ (п. 4 ч. 1 ст. 4 Закону про корупцію), якщо вони отримують неправомірну вигоду або надають її вищезгаданим особам чи за їх участю таку вигоду отримують інші особи.
- Всі інші фізичні особи (п. 5 ч. 1 ст. 4 Закону про корупцію), тобто пацієнти чи інші громадяни, які звертаються до медичних установ та пропонують, обіцяють чи надають неправомірну вигоду.
Зрозуміло, що більшість антикорупційних заходів стосуються посадових осіб державних та комунальних закладів охорони здоров’я. Саме вони є основною цільовою категорією антикорупційної політики в галузі охорони здоров’я.
Проте не слід забувати, що у випадках отримання неправомірної вигоди суб’єктами кримінальної відповідальності можуть також виступати і працівники закладів охорони здоров’я, які не є посадовими особами.
Хто є посадовою особою у закладі охорони здоров’я?
Відповідь на це запитання на сьогодні є неоднозначною. В Основах законодавства України про охорону здоров’я і в інших нормативно-правових актах це не прописано. На практиці з цього приводу застосовується роз’яснення Міністерства юстиції України, згідно з яким головним критерієм віднесення особи до кола посадових осіб є наявність у неї організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій.
При цьому Мін’юст посилається на постанову Пленуму Верховного Суду України від 26 квітня 2002 року №5 «Про судову практику у справах про хабарництво», в якій зазначено, що організаційно-розпорядчими обов’язками є обов’язки щодо здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах або організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних або приватних підприємств, установ чи організацій, їхні заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідувачі відділів, лабораторій, кафедр), їхні заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири та ін.).
Водночас під адміністративно-господарськими обов’язками мають на увазі обов’язки з управління або розпорядження державним, колективним чи приватним майном (встановлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цим тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі мають начальники планово-господарських, постачальницьких, фінансових відділів і служб, завідувачі складів, магазинів, майстерень, ательє, їхні заступники, керівники відділів підприємств, відомчі ревізори і контролери та ін.
Згаданою постановою Пленуму ВСУ передбачено, що службовою особою є той, хто виконує відповідні функції та обов’язки не тільки постійно, а й тимчасово або за спеціальним повноваженням, за умови, що зазначені функції або обов’язки покладені на цю особу правомочним органом чи правомочною посадовою особою.
Таким чином, працівники підприємств, установ, організацій, які виконують професійні (адвокат, лікар тощо), виробничі (наприклад, водій) або технічні (друкарка, охоронець тощо) функції, можуть бути визнані посадовими особами тільки за умови, що разом із цими функціями вони виконують організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські обов’язки.
З огляду на це, до посадових осіб державних та комунальних закладів охорони здоров’я відносяться керівник установи, його заступники, керівники структурних підрозділів та їхні заступники, інші особи, які постійно чи тимчасово виконують організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції.
На практиці для визначення, чи є працівник посадовою особою, як правило, береться посадова інструкція чи інший документ, який визначає функціональні обов’язки, та аналізується на предмет наявності повноважень щодо керівництва іншими працівниками, ділянкою робіт, управління майном тощо.
За таким критерієм часто до посадових осіб відносять старшу медичну сестру та сестру-хазяйку, оскільки перша керує роботою середнього медичного персоналу, а друга — молодшого.
Однак це є досить неоднозначним і навіть спірним. Адже галузь медицини має певні особливості. У закладах охорони здоров’я існує поділ персоналу за освітньо-кваліфікаційним рівнем: лікарі, середній медперсонал, молодший медперсонал. І кожен лікар керує роботою медсестер, кожна медсестра — роботою молодшого медперсоналу, що передбачено кваліфікаційними характеристиками професій працівників системи охорони здоров’я (випуск №78 Довідника КХПП «Охорона здоров’я», затверджений Наказом МОЗ України від 29.03.2002 р. №117).
Тому, на мою думку, в законодавстві має бути чітко визначено, хто відноситься до посадових осіб у закладах охорони здоров’я. Для прикладу, в Законі України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» міститься відповідне роз’яснення щодо посадових осіб СЕС.
Адже невизначеність у цьому питанні аж ніяк не сприяє ефективності антикорупційної політики, оскільки допускає можливість суб’єктивного трактування законодавства.
Антикорупційні обмеження та вимоги
Умовно всі антикорупційні заходи можна поділити на дві групи: обмеження та вимоги.
Суть антикорупційних обмежень полягає в тому, що законом передбачена заборона вчиняти ту чи іншу дію, тобто особа зобов’язана утриматися від таких дій. Антикорупційні вимоги — це, навпаки, зобов’язання вчинити певну активну дію.
Закон про корупцію передбачає такі обмеження:
- щодо використання службового становища (ст. 6);
- щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності (ст. 7);
- щодо одержання подарунків/пожертв (ст.8);
- щодо роботи близьких осіб (ст. 9);
- щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування (ст. 10).
Цей Закон також передбачає певні вимоги:
- фінансовий контроль (ст. 12);
- урегулювання конфлікту інтересів (ст. 14);
- щодо прозорості інформації (ст. 16);
- вжиття заходів при виявленні корупційних правопорушень (ч. 7 ст. 5).
Кожна стаття Закону про корупцію, яка регламентує конкретний антикорупційний захід, одночасно містить посилання на категорію осіб, на яку він поширюється. На це потрібно звертати першочергову увагу.
Приміром, до посадових осіб державних та комунальних закладів застосовуються лише обмеження щодо використання службового становища з метою отримання неправомірної вигоди та одержання дарунків/пожертв. А також вимоги щодо фінансового контролю (подача декларацій, повідомлення про відкриття рахунків в іноземних банках), урегулювання конфлікту інтересів (недопущення виникнення конфлікту інтересів, повідомлення про такий конфлікт керівнику, передача корпоративних прав при призначенні на посаду), щодо прозорості інформації (надання своєчасної, повної та достовірної інформації на відповідні запити згідно із законом), вжиття заходів при виявленні корупційних правопорушень (повідомлення компетентних органів).
На працівників державних та комунальних закладів охорони здоров’я, які не є посадовими особами, поширюється лише обмеження щодо використання службового становища, тобто заборона стосовно одержання неправомірної вигоди.
Юридичні наслідки за корупційне правопорушення
Відповідно до ст. 22 Закону про корупцію, особи, яких притягнуто до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, пов’язані з порушенням обмежень даного Закону, підлягають звільненню з роботи (служби) у триденний термін з дня отримання органом державної влади, органом місцевого самоврядування, підприємством, установою, організацією копії відповідного судового рішення, яке набрало законну силу. Підстава розірвання трудового договору в цьому випадку зазначається п. 7-1 ст. 36 КЗпП України.
Про факт такого звільнення керівник органу, підприємства, установи у триденний термін повинен письмово повідомити суд, який постановив обвинувальний вирок або прийняв постанову про накладення адміністративного стягнення, а стосовно державних службовців — потрібно повідомити ще й центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної служби.
Саме тут важливу роль і відіграє вищевказаний поділ антикорупційних заходів. Адже звільнення з роботи відбувається у випадку притягнення до відповідальності лише за порушення обмеження Закону, а не вимоги. В даному випадку необхідно керуватися суто формальним підходом, тобто брати до уваги наявність у назві відповідного антикорупційного заходу слова «обмеження».
Така позиція, зокрема, була відображена Міністерством юстиції України у Методичних рекомендаціях «Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування» від 16.10.2013 р.
Це дуже важливий момент, оскільки на практиці так було не завжди, і тому можуть траплятися випадки, коли працівника звільнятимуть із роботи за будь-яке корупційне правопорушення.
Крім того, особу, яку притягнуто до юридичної відповідальності за корупцію (в тому числі й до дисциплінарної та цивільно-правової), вносять у Єдиний державний реєстр осіб, які вчинили корупційні правопорушення.
Нові зміни в антикорупційному законодавстві
Законом від 13.05.2014 р. №1261-VII, який набув чинності 4 червня 2014 року, було внесено низку суттєвих змін у вітчизняне антикорупційне законодавство.
Зокрема, ст. 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення доповнено частиною третьою, згідно з якою встановлено відповідальність за подання завідомо недостовірних відомостей у декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру. Вчинення такого правопорушення карається штрафом — від 150 до 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Донедавна відповідальність була передбачена лише за неподання чи несвоєчасне подання зазначеної декларації.
Крім того, з 1 січня 2015 року запроваджується новий механізм перевірки декларацій. Зокрема, для встановлення достовірності зазначених у декларації відомостей державні та комунальні медичні установи, органи охорони здоров’я протягом десяти днів з дня отримання декларації від посадової особи повинні будуть надіслати її копію до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику. Нині такі декларації зберігаються лише в особовій справі працівника у відділі кадрів.
Слід звернути особливу увагу на те, що у Кримінальному кодексі України у новій редакції викладено основні статті, які передбачають відповідальність за злочини, пов’язані з отриманням неправомірної вигоди: ст. 368 (прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою), ст. 368-3 (підкуп службової особи, юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми), ст.368-4 (підкуп особи, яка надає публічні послуги), ст.369 (пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди службовій особі), ст. 354 (підкуп працівника підприємства, установи чи організації).
Законодавець у багатьох випадках посилив санкцію за вчинення згаданих злочинів, а також вперше криміналізував таку дію, як «прохання надати неправомірну вигоду».
Крім того, відтепер суб’єктом злочину, передбаченого ст. 354 КК України (підкуп працівника підприємства, установи чи організації), вважається працівник будь-якої організації, установи незалежно від форми власності, який не є службовою особою. Тож нині про будь-які «подяки» потрібно забути, в тому числі й у комунальних і навіть у приватних закладах охорони здоров’я. Раніше суб’єктом даного злочину вважався працівник (який не є службовою особою) лише державного підприємства, установи, організації.
Таким чином, сьогодні будь-які дії стосовно неправомірної вигоди, а не лише факт отримання матеріального блага, є кримінально караними. Крім того, відповідальність за ст. 354, 368-3 та 369 КК України несуть у тому числі й пацієнти, які обіцяють, пропонують чи надають неправомірну вигоду працівникам закладів охорони здоров’я. Останні звільняються від відповідальності лише тоді, коли стосовно них мало місце вимагання, про що вони повідомили правоохоронні органи.
Керівникам закладів охорони здоров’я варто звернути увагу на ще одну нову норму. Закон про корупцію доповнено ст. 14-1, відповідно до якої кожна юридична особа повинна забезпечити розробку і впровадження заходів із запобігання корупції, а також заохотити працівників дотримуватися закону, нормативно-правових актів та встановлених підприємством правил і процедур щодо виявлення й запобігання корупції. Тобто в кожному закладі охорони здоров’я повинні бути затверджені відповідні заходи у вигляді окремого внутрішнього документа. Якщо раніше такі документи розроблялися за вказівкою органів управління, нині це вже пряма вимога закону.
